作 者丨朱英子

編 輯丨周鵬峯

圖 源丨視覺中國

時隔16年，《中華人民共和國銀行業監督管理法》再次迎來修訂。

11月11日，銀保監會就《中華人民共和國銀行業監督管理法（修訂草案徵求意見稿）》（下稱《徵求意見稿》）向社會公開徵求意見，意見反饋截止時間爲2022年12月11日。

主要修改內容有四大方面，分別涉及：

• 完善制度建設，實現監管全覆蓋；

• 完善風險處置機制，從日常監管、早期干預、接管和破產清算等方面作出制度安排，增強處置工作前瞻性、及時性和有效性；

• 加大監管力度，提高違法成本；

• 提升監管能力，落實法治政府建設要求。

銀保監會表示，下一步，將按照科學立法、民主立法、依法立法的基本要求，充分吸收社會各界的意見建議，進一步修改完善相關法律條文，積極配合立法機關做好後續工作。

三大問題促制度修改

近年來，隨着銀行業對外開放和創新的不斷深入，銀行業金融機構資產規模持續增長，金融市場化程度不斷提高，銀行業監督管理法部分規定相對滯後，某些重要領域存在空白，難以滿足監管實踐的需要。

具體表現在三大方面：

一是對銀行業金融機構主要股東、實際控制人的監管力度不夠，事中監管、事後懲戒依據不足。

二是銀行業金融機構風險處置和市場退出的相關規定過於原則，存在早期干預機制不完善、缺少有效處置工具等突出問題。

三是金融違法成本偏低。銀行業違法違規活動日益複雜，現行法律責任覆蓋面有限，處罰力度不足，調查手段較爲單一。

這些金融監管新形勢和挑戰亦已引起業內關注。2022年兩會前夕，全國人大 代表、銀保監會信託部主任賴秀福接受《21世紀經濟報道》記者專訪時曾介紹稱，將在今年十三屆全國人大五次會議上提交兩個關於法律修改的議案：一是建議加快推進銀行業監督管理法修改工作，另一個是建議加快修訂信託法。

賴秀福認爲，有必要對銀行業監督管理法進行修改，從制度層面解決銀行業監管面臨的實踐問題。

據悉，現行銀行業監督管理法共6章52條，於2004年2月實施，2006年進行過一次修改，增加相關調查權規定。銀行業監督管理法確立了銀保監會的法定地位和職責，確定了監管目標和原則，界定了監管對象和範圍，明確了監管措施和法律責任，是銀保監會履行銀行業監督管理職責的基本法律依據。

此次《徵求意見稿》共6章92條，總結監管經驗和實踐成果，將成熟做法和重要規範及時上升爲法律規定。對於實踐經驗尚不成熟又有立法必要性的，先作出原則性規定，爲銀行業改革發展和依法監管預留制度空間。

中國法學會銀行法學研究會會長、中國政法大學教授王衛國分析稱，本次修訂銀行業監督管理法，明確我國金融監管法與社會基本制度的關係，表明對自由放任、唯利是圖的金融自由主義的抵制，彰顯我國銀行法強調服務實體經濟、服務民生和服務國家發展安全大局的公共利益優先理念。

四大內容完善制度建設

在監管範圍上，實現進一步覆蓋。

一是加強股東監管。原來只審查“持有資本總額或者股份總額達到規定比例以上的股東”，此次修訂將機構主要股東、實際控制人全部納入監管範圍，建立事前准入審批、事中持續監管、事後處置處罰的全流程監管制度。

二是增加對銀行業第三方機構的監管授權。明確勤勉盡責義務，授權監管機關有權要求其報送信息資料。其中，銀行業第三方機構是指爲銀行業金融機構提供資產評估、資信評級、信息科技、徵信、審計、會計、法律等服務的機構。

三是增加域外適用條款。貫徹落實黨中央關於健全涉外法治體系建設的決策部署，增加域外適用條款，明確跨境信息提供的基本規則。

王衛國指出，在國際金融領域，增設對境外監管機構在境內調查取證的限制措施和防止境內金融數據不當流出的禁止性規定，尤其是增設我國法律域外效力規定，爲我國在國際金融領域捍衛國家主權、安全和發展利益，維護境內市場秩序和我國公民、組織的合法權益，提供了基礎性法律依據。

在風險處置上，提升風險識控前瞻性。

一是完善監管強制措施。新增“限制或者要求降低風險資產的規模”、“調整監管指標要求”等措施，提高現行條款操作性。同時，新增了股東監管強制措施條款和股權轉讓強制執行條款。

二是建立早期干預機制。增加機構建立恢復和處置計劃規定，增加早期干預措施，提高處置主動性和市場化水平。其中提到，“根據履行職責的需要，銀行業監督管理機構可以派出工作組，對銀行業金融機構劃撥資金、處置資產、調配人員、使用印章、訂立以及履行合同等經營管理活動進行管控。”

三是完善接管和市場退出機制。明確接管組的法律地位，細化接管組的法定職責，增加具體接管措施，做好接管與破產程序的有序銜接。並在67條中規定：存款保險基金、信託業保障基金等行業保障基金管理機構可以通過提供擔保、階段性持股、收購風險資產、損失分攤等方式參與風險處置。

在監管力度上，提高違法成本。

一是完善審慎監管規則，加強行爲監管，覆蓋公司治理、業務營銷、消費者權益保護等內容。

二是增加從業人員的監管規定和罰則，解決人員單罰法律依據不足的問題，新增了人員雙罰、股東罰則、從業人員罰則、信息科技機構罰則、虛假陳述罰則等細化條款。

三是提高違法成本。擴大法律責任覆蓋面，提高罰款幅度。銜接新修訂的行政處罰法，明確罰沒並舉，強化震懾效果。比如，在取締條款中，對沒有違法所得或者違法所得不足一百萬元的，處一百萬元以上一千萬元以下罰款，而此前的規定爲，沒有違法所得或者違法所得不足五十萬元的，處五十萬元以上二百萬元以下罰款。

此外，在處罰時效上，《徵求意見稿》規定：違法行爲在五年內未被發現的，不再給予行政處罰。前款規定的期限，從違法行爲發生之日起計算；違法行爲有連續或者繼續狀態的，從行爲終了之日起計算。

在監管能力上，落實法治政府建設要求。

一是總結簡政放權成果，明確許可條件、項目和時限等。

二是完善監管體系建設。落實金融服務實體經濟要求，增加“促進社會主義市場經濟的發展”作爲監管目標。增加監管機關委託專業機構開展審計、評估的規定，強化金融監管的專業化支持。

三是加強履職保障，強化監管問責，樹立依法履職、從嚴監管、精於監管的工作導向。