21世紀經濟報道記者楊志錦  上海報道  11月18日，財政部印發《關於進一步推動政府和社會資本合作（PPP）規範發展、陽光運行的通知》【財金〔2022〕119號】。119號文稱，這主要是爲了爲貫徹落實黨中央、國務院決策部署。

今年4月26日召開的中央財經委員會第十一次會議表示，要適應基礎設施建設融資需求，拓寬長期資金籌措渠道，加大財政投入，更好集中保障國家重大基礎設施建設的資金需求。要推動政府和社會資本合作模式規範發展、陽光運行，引導社會資本參與市政設施投資運營。

在穩投資穩經濟的背景下，PPP再度被賦予重任。官方數據顯示，截至三季度末，全國政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺管理庫累計入庫項目10331 個、投資額16.5 萬億元。

119號文從項目前期論證、規範運作、嚴防隱性債務和項目陽光運行四方面規範PPP項目。據記者梳理，119號文主要由以下要點：

嚴禁規避財政承受能力10%紅線約束

119號文提出，省級財政部門應壓實轄內市縣財政部門財政承受能力論證責任，指導市縣財政部門規範開展財政承受能力論證工作，嚴守每一年度本級全部PPP項目從一般公共預算列支的財政支出責任不超過當年本級一般公共預算支出10%的紅線（以下簡稱10%紅線）。

這其實是重申以前的規定。財政部在回覆有關建議時曾表示，10%的紅線，是在參考借鑑國際通行標準（6%-7%）的基礎上、結合我國城鎮化發展實際需要、經過反覆論證最終確定的“上限”。且10%“上限”控制的僅是需要從一般公共預算中安排的支出責任，並不包括政府從其他基金預算或以土地、無形資產等投入的部分，旨在鼓勵地方積極盤活存量資源、資產等吸引社會資本參與PPP項目。 

但實踐中，一些地方已超過10%的比例上限。財政部此前發佈的報告《築牢PPP項目財政承受能力10%限額的“紅線”——PPP項目財政承受能力彙總分析報告》指出，經對財政部PPP項目庫6400個、總投資約10萬億元的入庫項目2018年1月末財承報告數據進行分析，部分市縣支出責任已超出限額。

具體而言，在保守、一般、樂觀三種情景下，年度最大支出佔比超過10%限額的市縣，分別爲253個、152個和104個，主要分佈在四川、湖南、河南、內蒙、貴州等地。其中，2018年當年支出佔比超限額的市縣，分別爲70個、36個和23個。從時間分佈看，在保守情景下，2020年超限額地區數量最多，爲186個；在一般和樂觀情景下，2019年超限額地區數量最多，均爲66個。

相應地，一些地方通過各種措施進行規避。前述報告指出，292個項目擬從政府性基金預算、車購稅補助、國開行貸款、農發行貸款等非一般公共預算渠道安排支出，共計1.1萬億元。個別項目支出責任甚至全部從政府性基金預算列支，有以此規避10%限額約束之嫌。

119號提出，合理分擔跨地區、跨層級項目財政支出責任，嚴禁通過“借用”未受益地區財政承受能力空間等方式，規避財政承受能力10%紅線約束。審慎合理預測一般公共預算支出規模和增長率，嚴禁脫離項目實際通過“報小建大”等方式調整項目財政支出責任，規避財政承受能力10%紅線約束。

TOT項目不能搞“自我循環”

今年以來盤活存量資產擴大投資成爲政策方向。國務院辦公廳5月25日印發的《關於進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見》指出，鼓勵具備長期穩定經營性收益的存量項目採用PPP模式盤活存量資產，提升運營效率和服務水平。實踐中，PPP主要通過TOT（移交—經營—移交）的模式盤活存量資產。

119號文提出，擬採用轉讓-運營-移交（TOT）等方式盤活存量資產的項目，應具有長期穩定經營性收益，嚴格履行國有資產評估、轉讓程序，合理確定轉讓價格。TOT項目不得由本級政府實際控制的國有企業作爲社會資本方搞“自我循環”，不得通過將無經營性收益的公益性資產有償轉讓或者分年安排財政資金支付資產轉讓成本等方式虛增財政收入。 

清華大學建設管理系教授王守清認爲，這澄清了目前市場上一些疑慮，明確了合規的TOT做法。可以進一步理解的是，應用PPP（TOT）盤活存量資產時主要是特許經營權的轉讓，特別是對強運營屬性基礎設施和公用事業項目。

“應更重視引進能夠提高資產使用和運營效率的社會資本，對地方政府而言，既引進資金，擴大有效投資，促進經濟發展，又通過效率的提高，保證公衆生活水平提高，還讓投資者有微利可圖，實現共贏共生。”王守清表示。

嚴防隱性債務風險 

“合規的PPP項目不會形成隱性債務，不合規的PPP項目纔會形成隱性債務。”南方省份某地市財政系統人士稱。

據記者瞭解，形成隱性債務的PPP項目包括BT模式下約定以財政資金償還的債務、通過承諾回購社會資本方的投資本金、向社會資本方承諾最低收益等。

119號文再次重申，地方財政部門應會同有關方面嚴格做好本級PPP項目合同審查，嚴禁在項目合同及相關補充協議中約定由政府方或政府方出資代表向社會資本方回購投資本金、承諾固定回報、保障最低收益、承擔社會資本方投資本金損失、承擔項目融資償還責任以及以其他名股實債方式融資等兜底條款。嚴禁通過簽訂抽屜協議、陰陽合同等方式規避監管。

市縣級平臺不能作本級PPP項目社會資本方

119號提出，項目實施機構應堅持公平、公正、公開原則，依法擇優選擇具有投資、運營能力的社會資本參與PPP項目。鼓勵國有企業、民營企業、外資企業等各類市場主體作爲社會資本方平等參與PPP項目。

119號文還明確，地市級、縣區級地方人民政府實際控制的國有企業（上市公司除外）可以代表政府方出資參與PPP項目，不得作爲本級PPP項目的社會資本方。

近年來，一些城投公司宣佈退出平臺公司名錄，目的之一就是作爲社會資本方參與項目建設。119號的前述規定意味着，地市級、縣區級本級融資平臺不得作爲本級PPP項目社會資本方。

（作者：楊志錦 編輯：曾芳）