美国今年10月针对中国半导体行业新增的出口管制措施是滥用出口管制的典型，涉嫌严重违反WTO协定中的多项规则。

出口管制是维护各国国家安全和世界和平的必要手段，这不仅为国际法所承认、允许，而且联合国安理会有关决议还要求各国实行有效的出口管制以防止大规模杀伤性武器扩散等。但是，滥用出口管制，或者以出口管制为借口对国际贸易实施不合理的限制，将违反国际法尤其是世贸组织（WTO）协定。

美国今年10月针对中国半导体行业新增的出口管制措施是滥用出口管制的典型，涉嫌严重违反WTO协定中的多项规则。

美国新增的出口管制措施包括针对芯片本身和针对芯片制造两大类。第一类措施包括：（1）将某些芯片、计算机及相关软件和技术加入管制清单，要求其从美国出口、从第三国（地）再出口到中国或在中国境内转让都必须向美国政府申请许可证（且一般不会颁发许可证，下同）；（2）要求某些芯片和计算机只要是出口、再出口到中国或在中国境内转让用于超级计算机最终用途，都必须向美国政府申请许可证；（3）新设针对中国的三个“外国直接产品规则”，要求在第三国（地）境内生产或者在中国境内生产的某些产品出口到中国或者在中国境内转让必须向美国政府申请许可证。第二类措施包括：（4）将某些半导体制造设备及相关软件和技术加入管制清单，要求其出口、再出口到中国或在中国境内转让必须向美国政府申请许可证；（5）要求向中国出口、再出口或在中国境内转让某些设备、软件和技术等物项只要是用于中国境内的半导体制造设施，都必须向美国政府申请许可证；（6）限制“美国人”从第三国或者在中国境内向中国半导体制造企业转让某些设备、材料、软件、技术或者为前述转让提供便利或服务，“美国人”从事前述活动必须向美国商务部申请许可证。这些措施涉嫌违反WTO协定关于货物贸易、服务贸易的多项规则，剥夺或减损了中国在WTO协定下的权益。

《1994年关贸总协定》第1.1条要求WTO成员在出口方面对运往其他成员的产品给予最惠国待遇。美国的第（1）（2）（4）（5）项措施明显违反这一条，因为这些措施的后果是，同类产品从美国向中国出口须经美国政府许可，而从美国向其他绝大多数国家出口并不需要许可。可以进一步探讨的问题有两个。一是，除了芯片、计算机、芯片制造设备，美国还限制与之相关的软件和技术对中国出口。主流观点认为通过光盘等载体交付的软件以及通过图纸、文件等载体交付的技术资料属于“产品”，而美国等成员还认为以电子传输等无形方式交付的软件也属于“产品”。由此，美国限制这些软件和技术出口到中国也违反第1.1条。二是，美国除了限制前述物项从美国向中国出口，还限制从第三国（地）再出口到中国。第1.1条的规制范围并不仅限于某一成员限制从其自身向另一成员出口的措施。美国采取措施限制从第三国（地）向中国出口，也可能违反第1.1条。美国既然主张对从其他成员向中国的出口拥有和行使管辖权，就应承担由此产生的在国际法下的责任。由这一点出发，美国的第（3）（6）项措施限制从第三国（地）向中国的出口，也可能违反第1.1条。

《1994年关贸总协定》第11.1条要求WTO成员取消对出口的数量限制，包括以许可证形式实施的数量限制，除非符合第11.2条所列的例外情形（例如，临时采取某一出口限制以防止严重的食物短缺）。美国的第（1）（2）（4）（5）项措施很明显的违反这一条，因为这些措施对从美国向中国出口有关产品强加了许可证要求，且不符合第11.2条中的例外。基于上段所述的相似理由，美国在这四项措施下限制有关软件和技术出口到中国以及限制从第三国（地）再出口到中国也可能违反第11.1条，美国的第（3）（6）项措施也可能违反第11.1条。

《1994年关贸总协定》第13.1条对实施数量限制提出了非歧视要求，即除非对向所有国家的出口同样施加禁止或限制，WTO成员不得对向另一成员的出口施加禁止或限制。美国的第（1）（2）（4）（5）项措施对从美国向中国出口施加了限制，而没有对其他绝大多数国家施加同样的限制，明显违反这一条。基于上文所述的相似理由，美国在这四项措施下限制有关软件和技术出口到中国以及限制从第三国（地）再出口到中国也可能违反这一条，美国的第（3）（6）项措施也可能违反这一条。

此外，美国新增的出口管制措施还涉嫌违反WTO协定的其他规则，包括：美国新增的“实体清单外国直接产品规则”表面上适用于所有国家而事实上全部针对中国实体，可能违反《1994年关贸总协定》第10.3（a）条；对于不属于“产品”的软件和技术，可以进一步研究美国限制向中国出口或再出口这些软件和技术是否违反《服务贸易总协定》第2.1条、第6.1条等；新增措施对市场产生巨大影响，却要么在10月13日正式公布之前就已生效，要么在正式公布几天后生效，可能违反《1994年关贸总协定》第10.1条等。

可以预见，如果中国在WTO起诉美国此次新增的出口管制措施，美国几乎一定会援引《1994年关贸总协定》第21条安全例外作为抗辩。必要的出口管制措施确实落入安全例外，但美国对出口管制的滥用则不然。

安全例外并不是一张“空头支票”，第21条对安全例外的适用规定了较严格的条件。例如，安全例外允许WTO成员为保护国家“根本安全利益”而在“战时或国际关系中的其他紧急情况”采取“必需”的行动。既往WTO争端案例的裁决指出，所保护的必须是“根本安全利益”而不是其他“安全利益”，且“国际关系中的其他紧急情况”一般是指“武装冲突、潜在武装冲突、高度紧张的局势或危机、席卷一国的总体不稳定”，而“政治”或“经济”冲突即使“紧急”或“严重”，一般也不构成“国际关系中的其他紧急情况”。实际上，美国当年提议写入该项例外时，所设想的“国际关系中的其他紧急情况”是类似1939年到1941年的情况——当时“二战”已开始两年，美国自身尚未参战但鉴于战争的形势对出口和进口采取了管制措施。又如，安全例外允许WTO成员“为履行其在《联合国宪章》项下负有的维护国际和平与安全的义务”而采取行动。这并不是说WTO成员自我宣称其措施是为了维护国际和平与安全即可；援引该项例外的成员须证明其在《联合国宪章》下负有特定义务（例如，根据2004年的联合国安理会第1540号决议，各国应履行防止非国家行为体获取和扩散大规模杀伤性武器的义务），而该成员采取的措施是为了履行该义务所需要。

美国以所谓国家安全和外交政策作为出台此次对华出口管制措施的借口，但美国的这些措施实际上并不是为了保护其“根本安全利益”所“必需”，中国和美国当前也并不处于“战时或国际关系中的其他紧急情况”，而《联合国宪章》中更没有条款要求或授权美国对中国采取这些措施。因此，美国的措施不符合安全例外的适用条件。实际上，正如美国商务部高官在10月13日的公开说明会上所表示的，美国出台这些措施是因为其不再满足于在技术上对“竞争者”的“相对优势”，转而寻求“保持尽可能大的领先”。这揭示了美国滥用出口管制打压中国的真实目的。

（本文作者任清为环球律师事务所合伙人）