摘   要

随着2015年新预算法实施，我国地方政府举债行为愈加规范，地方政府债券已成为基层财政稳投资、促经济的重要手段，其支持经济高质量发展的作用日益显现。从基层实践来看，当前地方政府债券管理还面临一些挑战。建议加快建立现代财税体制，加强地方政府专项债券项目资金绩效管理，进一步推动高质量发展。

关键词

地方政府债券　项目资金绩效管理　高质量发展

2022年召开的中央经济工作会议明确提出，积极的财政政策要加力提效，保持必要的财政支出强度，优化组合赤字、专项债、贴息等工具，在有效支持高质量发展中保障财政可持续和地方政府债务风险可控。尤其是地方政府专项债券（以下简称“专项债”），在当前经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力的背景下，已成为基层财政稳投资、促经济的重要手段。为了更好地发挥专项债在支持经济高质量发展中的重要作用，笔者以北方某市（以下简称“A市”）为例，就如何强化基层地方政府债券管理进行探讨。

A市地方政府债券发行情况

2015年开始实施的新预算法明确，经国务院批准的省、自治区、直辖市预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。由此，以地方政府为主体的举债融资机制正式被明确下来，地方政府举债行为愈加规范。自2015年起，地方政府债券进入快速规范发展期，叠加2015—2018年3年地方政府债务置换的开展，以及稳增长需求下加快新增债券发行的要求，以债券形式体现的地方政府债务逐年增加。2015—2022年，A市累计发行地方政府债券217.1亿元，其中新增债券143.8亿元1，置换债券45.7亿元，再融资债券27.6亿元。A市地方政府债券发行主要有以下特点：

一是发行规模逐年增加。2015年，A市新增债券发行规模仅为0.2亿元；2016年上升为2亿元；2017年为2.5亿元；2018年为4.6亿元；2019年为6.6亿元；2020年为46.5亿元2；2021年为28亿元；2022年为53.4亿元。

二是投向领域逐步扩大。A市专项债资金支持的领域逐步扩大，自2020年以来，专项债资金突破传统支持领域，投向社会事业、市政和产业园区基础设施、水利和医疗卫生等领域，债券品种日益丰富，有效支持了该市经济社会发展。

三是债券结构日趋合理。在2020年以前，地方政府新增债券发行期限以3年期、5年期、7年期、10年期为主。自2020年起，A市结合项目运行周期、还本付息峰谷等情况，开始尝试发行20年期及以上期限债券，为长期限公益性项目建设提供了稳定的融资来源。

四是融资成本大幅下降。A市地方政府债券利率与非政府债券利率相比较低，融资成本大幅下降。2015—2022年，该市地方政府债券的发行利率集中在2.4%~4.2%，每年为该市节约了大量利息支出，使其可以腾出更多财力用于经济社会发展和改善民生。

五是债务风险有效缓释。A市通过对清理甄别的存量债务进行债券置换，有效缓解了偿债和融资压力，避免了可能出现的资金链断裂问题，稳定了政府信用，为打赢防范化解重大风险攻坚战发挥了重要作用。

地方政府债券管理面临的挑战

（一）近年来地方政府债券发行规模快速攀升，地方政府债券本息偿付压力有所增加

近些年我国经济下行压力加大，尤其是疫情对经济发展形成较大冲击。为确保经济运行稳定在合理区间，积极的财政政策持续发力，地方政府通过加大举债扩大有效投资。但随着地方政府债券规模大幅增加，地方政府债务可持续性面临一定挑战。衡量地方政府债务风险的一个常用指标是地方政府债务率（债务余额/综合财力）。以A市为例，2019年新增债券（全部为专项债）6.6亿元，地方政府债务率为49.4%；2020年和2021年该市合计新增债券（全部为专项债）74.5亿元，2021年底政府债务率上升至106.1%。

（二）个别项目建设条件不成熟，资金出现闲置

个别项目存在建设滞后、支出进度慢问题，降低了债券资金使用效益。究其原因，主要是地方项目实施单位对项目立项、用地、规划、环评等前期工作进度研判出现偏差。从逻辑关系上看，前期手续、开工时间、资金需求三者未形成有效衔接，导致专项债发行后项目落地进度缓慢。另外，部分地区申请专项债时重点关注项目储备申报数量，对项目上马的可行性、前期手续办理的完整性、未来收益的可持续性等未进行深入研究和质量把控，仓促申报专项债，导致项目在实际推进中遇到一些问题，实操性不足，实际项目建设资金需求与发债规模不匹配，大额债券资金长期闲置。以该市污水处理厂应急工程为例，该项目于2021年11月立项，申请专项债0.3亿元，资金于2022年2月底到账，但是因为项目选址涉及环保红线，导致项目迟迟无法开工建设，对资金的按时支出产生了不利影响。后期该市按照债券资金用途调整程序，对该笔债券资金进行了调整。

（三）专项债项目资金绩效管理有待提升

在运用专项债资金进行投资时，未严格遵循“花钱必问效、无效必问责”的绩效理念，对项目绩效评估力度不足，把重点放在追求项目形成实物工作量和转化为政府资产。专项债项目资金绩效管理意识薄弱。例如一些地方和部门绩效管理理念尚未牢固树立，存在重投入轻管理、重支出轻绩效的现象；绩效评价的广度和深度不足，个别地区和个别领域的专项债资金仍然存在使用低效、闲置沉淀问题；绩效激励约束作用不强，绩效评价结果与预算安排和政策调整的挂钩机制虽已部分建立，但实效性较弱。

加强地方政府债券管理的思考

（一）持续推进财税制度改革，加快建立现代财税体制

当前我国的财税体制基本上是基于1994年分税制改革确立的，由于分税制仅在中央与省级政府的财权划分上作出较明确的安排，并未推进地方税收体系、省以下政府财事权划分和支出责任匹配等改革，地方政府的财力与支出责任不尽匹配，上级政府向上集中资金，基本事权却有所下移。近年来，我国财政体制改革不断推进。2016年8月，《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》发布，明确了财政事权和支出责任划分的基本原则、主要任务和要求，第一次比较系统地提出从政府公共权力纵向配置角度推进财税体制改革的思路，为建立现代财政制度、构建财力与事权相匹配的财政体制提供了重要支撑。2022年6月，《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》发布，强调要清晰界定省以下财政事权和支出责任，理顺省以下政府间收入关系，完善省以下转移支付制度，建立健全省以下财政体制调整机制，规范省以下财政管理。为有效防范地方政府债务风险，需要从根本上建立权责清晰的财政体系和分配合理的中央与地方财政关系。建议加快构建权责明确的中央和地方财政事权和责任划分体系以及现代财税制度，缓解地方财政压力，从根本上化解债务风险。

（二）提升专项债资金使用效率，助力稳增长及地方债务风险化解

近年来，地方政府债券尤其是专项债持续快速扩容，投向领域也日益多元化，是稳增长的重要抓手，同时作为地方融资的“正门”，也是规范引导债务显性化的必要工具。但在专项债大幅扩容的同时，仍存在债券资金闲置等问题。为更好地发挥专项债的作用，需进一步提高债券资金使用效率，做好项目全生命周期管理。建议在申报债券需求时，相关主管部门加强项目筛选，严把项目入口关，确保入库项目前期工作准备充分。在发行债券时，可探索建立地方债分批分期发行机制，使债券发行时间、发行规模精准匹配项目建设进度和分阶段资金需求，减少资金闲置。在债券发行后，应保障资金及时到位与项目按时开工。同时，还需加大项目穿透式监测频率及力度，确保政府投资与工作进度匹配，实现对项目全周期、常态化风险监控，对于确实存在偿还风险的项目，进一步完善专项债资金用途调整机制，细化调整程序、范围及时限。

（三）健全专项债预算绩效管理制度体系，强化专项债项目绩效监管

按照《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》的要求，各地已正式开展专项债项目资金的绩效管理工作，但在实际工作中缺少具体操作指引，项目评价体系不一致，绩效评估、评价文件水平参差不齐，绩效管理难以落到实处。为进一步推动专项债绩效管理的规范化，提升专项债资金使用效益，建议加强专项债制度顶层设计，制定覆盖绩效管理全流程、标准化的操作指引，量化细化评价指标和评价体系，指导地方更好地开展事前绩效评估、事中绩效跟踪、事后绩效评价，促进专项债绩效管理工作高质量发展。同时，严格落实“举债必问效、无效必问责”，完善绩效监管体系，将专项债资金绩效考核常态化，保障专项债资金使用效益。建议出台加强专项债资金管理的细则，进一步明确专项债资金管理的要求、具体的使用范围、支出内容等，如细化负面清单的外延和内涵，对不同种类专项债资金的使用建立指导性框架等，以进一步规范专项债资金使用管理。

注：

1．新增债券中包含一般债券0.1亿元、专项债143.7亿元。

2.2020年新增债券额度大幅增长的原因是一个大型炼化一体化产业园项目专项债额度计入该市。

◇ 本文原载《债券》2023年1月刊

◇ 作者：山东省龙口市财政局　臧统一　孙学胜

◇ 编辑：马致远　印颖　唐洁珑