（原標題：東北兩市撤街設鎮背後：收縮型城市開始瘦身強體）

一般來說，隨着工業化和城鎮化的發展，把一些人口集聚、靠近主城區的鄉鎮改爲街道，可以進一步提升城鎮化水平，拓展城市發展的空間。但如今，在東北的伊春和齊齊哈爾，卻出現了把街道改爲鎮的現象。

這其中，黑龍江省伊春市的動作較大。今年1月，伊春市將友好區的雙河子街道、鐵林街道撤銷，設爲雙子河鎮、鐵林鎮。而在去年12月，伊春市就撤銷了烏翠區烏馬河、錦山、向陽、曙光四個街道辦事處，設立翠巒鎮、烏馬河鎮；

黑龍江伊春、齊齊哈爾等地推動“撤街設鎮”

同處黑龍江的齊齊哈爾市碾子山區也在去年開展了“撤街設鎮”，將富強街道撤銷設立華安鎮。

將街道改爲鄉鎮，這一看似“逆城鎮化”的舉措，背後有哪些原因？

2022年7月25日，工人在哈伊高鐵鐵伊段先行工程跨S207省道2號特大橋施工現場進行作業（無人機照片）。新華社圖

撤街設鎮背後：外圍城區人口密度降低

鄉鎮和街道都是平級單位。一般來說，在經濟發展過程中，將一些人口集聚、臨近城區的鄉鎮改爲街道，有利於提升當地的城鎮化水平和質量。對被調整的鄉鎮來說，改爲街道後，意味着當地納入到城市規劃和發展的範圍，城市的交通、科教文衛、公共服務、城市基礎設施建設等資源也延伸、覆蓋到當地。

對於城市來說，將部分鄉鎮改爲街道，城市擁有更大的發展空間，可以進一步整合資源，佈局更多的產業，集聚更多的人口，進一步增強帶動和輻射周邊發展的能力。

但鄉鎮要改爲街道，也不是隨便能改的，而是有一定的標準。根據2021年公佈的《黑龍江省設立街道標準》，人口指標方面：1.建成區人口密度每平方公里1萬人以上的不設區的市或市轄區，擬設街道區域常住人口不低於5萬人，城鎮人口不低於3萬人；2.建成區人口密度每平方公里0.5—1萬人的不設區的市或市轄區，擬設街道區域常住人口不低於3萬人，城鎮人口不低於1.8萬人；3.建成區人口密度每平方公里0.5萬人以下的不設區的市或市轄區，擬設街道區域常住人口不低於1.5萬人，城鎮人口不低於0.9萬人。

在經濟指標方面，擬設街道區域前兩年全口徑財政收入或人均可支配收入位於所在不設區的市或市轄區下轄鄉（鎮）的前30%，第二、三產業增加值位於所在不設區的市或市轄區下轄鄉（鎮）的前30%。

整體來說，將鄉鎮改爲街道，體現的是城鎮化率和城鎮化水平的不斷提升，人口的不斷集聚和城市的擴張。但城市並不是總是在擴張。城鎮化發展到一定階段，必然會出現一些收縮型的城市。當一些城市產業發展停滯、人口外流、城市面臨收縮時，外圍街道的人口密度不斷下降，經濟指標欠佳，逐漸達不到街道的設立標準。

伊春下轄4個市轄區、5縣和1個縣級市。第七次全國人口普查數據顯示，2020年伊春全市人口爲878881人，全市10個縣（市）區的人口，與2010年第六次全國人口普查的1148126相比，減少269245人，下降23.45%，年平均增長率爲-2.64%。

伊春下轄4個市轄區、5縣和1個縣級市

齊齊哈爾2020年全市人口爲4067489人，與2010年第六次全國人口普查的5367003人相比，減少1299514人，下降24.21%，年平均增長率爲-2.73%。

吉林大學東北亞研究院教授衣保中對第一財經分析，東北的工業化和城鎮化比較早，在計劃經濟時期，東北地區中心城區人口規模大的城市就比較多，很多地級市的城區人口規模都比較大。但近年來經濟發展較爲緩慢，城區人口規模變化不大，有的城市甚至處於萎縮狀態。當前，東北的人口流動主要直接流向東北的幾個副省級城市和東南沿海發達地區，很少流向地級市城區。

當前，我國的城鎮化率已經超過了65%，進入到二次城鎮化階段，相比一次城鎮化過程中人口由鄉到城的流動，二次城鎮化是城市之間的流動。在2022年全國人口減少85萬的情況下，未來城市之間的分化也會更加明顯。

另一方面，從城市空間形態和結構來說，東北這些地級市的市轄區中，不少外圍市轄區主要是依賴於資源開採而發展的，這些外圍市轄區，本身人口的總量就不大，人口密度也不高。在資源逐漸枯竭後，市轄區的人口密度進一步降低，逐漸不符合街道的設立標準，這種情況下，街道改爲鄉鎮，也符合城市本身發展的客觀要求。

收縮型城市瘦身強體

實際上，在此次部分街道調整前，伊春市曾進行一次大規模的市轄區調整。伊春市曾一度轄15個區、1個縣，代管1個市。2019年7月13日，伊春市召開動員大會，宣讀《國務院關於同意黑龍江省調整伊春市部分行政區劃的批覆》，撤銷了15個市轄區，新設立了湯旺縣、豐林縣、南岔縣、大箐山縣和伊美區、烏翠區、友好區、金林區8個縣區。

東北的很多地級市由於工業化和城鎮化都比較早，因此城市規模也不小，比如鶴崗、雞西就有6個市轄區，阜新市也下轄5個區，齊齊哈爾擁有7個市轄區，雙鴨山、佳木斯、牡丹江和本溪均有4個區。但在資源枯竭、產業收縮後，不少城市也面臨城市收縮的局面。

對收縮型城市來說，將外圍城區的部分街道撤街設鎮，不僅符合所在區域的客觀發展情況，對城市中心城區發展和被調整的街道也是雙贏。對城市來說，隨着人口外流、經濟發展緩慢，地方財力有限，這種情況下，沒有足夠的資源投入到公共服務配套中。

適應城市的收縮，規劃和建設方面也必然要有所調整和改變。2019年4月8日，國家發改委發佈的《2019年新型城鎮化建設重點任務》提到，收縮型中小城市要瘦身強體，轉變慣性的增量規劃思維，嚴控增量、盤活存量，引導人口和公共資源向城區集中。

衣保中說，很多資源型城市原來是隨着資源開發而建設的城區，城區範圍比較分散，市政建設等方面效率較低，現在隨着資源枯竭、城市枯竭，需要適當收縮，將“盤子”向主城區集中。

中小城市研究院院長牛鳳瑞分析，一些資源型市轄區範圍較廣，人口密度比較低。比如，一些老工業城市，原來居住區與礦區捱得比較近，職住一體。在資源枯竭後，礦業沒有了，但居住區還在。對城市來說，原來比較分散型的佈局，如今明顯不合適了。這些城市需要適當收縮，強身健體，有利於提升城市集聚度，減少管理成本和行政成本，提升公共服務效率和水平。

另一方面，對被調整的街道來說，撤街設鎮，也有利於當地的經濟社會發展。相比街道作爲派出機構，鎮是一級政府，自主發展權限更大。

衣保中說，改爲鎮後，也有利於當地因地制宜，發展農業等相關產業。另外相比街道，鄉鎮可以獲得不少政策紅利，包括支持鄉村建設的各種政策資金，這些政策支持對發展農業等相關產業十分有利。衣保中預計，未來收縮型地區、城市撤街設鎮的現象會越來越多。