週四，在中國人民大學主辦的“中國財政政策論壇上”上，與會專家表示，當前地方政府專項債的發行使用存在項目打包掩飾、過度包裝的問題，這些最終或都指向債務風險加劇，應儘快將專項債改革提上日程。

上海財經大學公共經濟與管理學院院長範子英在會上表示，當前專項債的最大問題之一是地方政府在發行上用了一些策略性的打包手段，如將轄區內經濟較好地區的項目和經濟較弱地區的項目打包發行，這降低了發債的融資成本，但掩蓋了債務風險。

根據財政部的規定，一支專項債可以內含一個項目，也可以多個項目結合。這意味着地方政府可以一個項目發一支債券，也可以很多個項目發一支債。範子英以2021年安徽省的一支2.25萬億元規模的基礎設施專項債爲例指出，這支債券中有四個項目，但完全是不同類型，且分屬不同地市。其中，所需資金最多的項目來自淮南市，規模是1.25萬億元。

“淮南在安徽是財政狀況相對來說最弱的地區，這個項目是和最好的地方的項目打包的——合肥，省會城市。把好的和弱的地級市（項目）打包在一起作爲整支債發行，資本市場無法區分這支債背後可能遇到的風險，因爲無法把債券的價格和項目對應起來。市場定價機制是完全失效的。”他指出。

“不是隻有這個地方出現這個問題，所有地區都會這麼做。省內差異越大的省份，打包的不同地區越多。”範子英說，據其統計，2018年-2021年發行的專項債中，平均一支債要打包2-10個項目，有的甚至在20個以上，絕大多數債裏都不止一個項目。

他表示，在債券“打包銷售”的情況下，市場無法識別風險，而隨着近年來專項債規模逐步走高且償還壓力上升，這將帶來巨大風險。他認爲，應該禁止跨地市打包項目，同時將發行權下沉至地市，各發行各的項目。

與會的中國人民大學財政金融學院教授馬光榮也直指當前地方政府對專項債的包裝存在隱患。

“這些年，即使發債說明上說項目有收益，但實際上收益是策劃和包裝而成的。這些項目實際沒有什麼收益，公益性很強，比如新農村建設、鄉村振興，這類用於提升農村公共服務、居住環境，幾乎不可能有收益。包裝上都說收益來自於開發以後的鄉村旅遊和農家樂。但鄉村旅遊和農家樂收益也幾乎不歸屬於政府，而是農戶。有的說景區的停車場、廣告牌等可以創收，但是這些收入實際非常微薄，不太可能有市場收益。”他表示。

馬光榮指出，當前很多專項債的市場收益不是很樂觀，這不僅違背了設立專項債的初衷，還有債務風險。在沒有收入的情況下，還債只能依賴財政。但如果公共財力下滑，比如去年無論稅收收入還是土地出讓收入大幅縮水，償債壓力就很大。

此外，他指出，地方政府對專項債項目的過度包裝還會導致上級部門決策錯誤。“上級政府審批的時候看不出來哪些項目真的好而哪些不好，這導致上級政府審批的時候面臨選擇困難，或者出現錯誤。還會進一步導致地方政府爲了拿到（更多額度）而跑項目、爭資金，以前專項轉移支付體制中廣爲詬病的跑項目和爭資金所延伸出來的效率問題甚至腐敗問題，可能以專項債的方式回潮。”

對於這些問題，馬光榮建議，首先應該調整一般債和專項債的結構，大幅增加一般債的額度，減少專項債的額度，讓專項債真正支持有收益和回報的，而讓過度包裝的項目迴歸一般債。

其次，簡化專項債審批的流程。他指出，項目層層上報、審批使得工作鏈條延長，制約了資金轉化投資的速度，而且這些時間花在了策劃包裝的一些繁文縟節上。

“大膽建議發行未來走準‘註冊制’，在債務限額內，地方自主選擇項目。一方面簡化專項債審批的時間成本、包裝成本，另一方面自主選擇可以使需求更多的項目得以上馬。”馬光榮說。

但更重要地，他認爲是理清政府和市場的關係。“三類投資，純商業的項目交給市場，純公益項目使用政府一般債，商業和公益結合的項目使用專項債。把這個分清楚，政府和市場的關係就會更清楚。理清之後就會自然理清一般債和專項債應該支持什麼項目。”他說。