每经记者 李彪  李玉雯    

2015年7月，全国人大常委会法工委在全国东、中、西部地区设立了首批4个基层立法联系点，上海市长宁区虹桥街道便是其中之一，亦是唯一设在街道的立法联系点。2019年11月，习近平总书记考察上海虹桥街道基层立法联系点（以下简称“虹桥联系点”）时，首次提出“人民民主是一种全过程的民主”。

基层立法联系点，一头连着立法机关，一头连着基层群众，是发展全过程人民民主的一个缩影。成立近八年来，虹桥联系点已开展了80部法律草案的意见征询工作，提出意见建议2438条，其中有166条被采纳，有效畅通了民意表达的“最后一公里”。

作为全国首个设立在街道的基层立法联系点，虹桥联系点有何特色？居民的意见是如何进入立法项目中的？基层立法联系点与网络征询渠道相比，两者有何差异？经过多年实践探索，今年3月“基层立法联系点”写入最新修正的立法法，又意味着哪些变化？

带着这些问题，《每日经济新闻》记者近日专访了上海长宁区虹桥街道办事处主任郭凯。

“一体两翼”架构，传递基层原汁原味的声音

全国首批4个基层立法联系点中有3个设立于县级以上人大机关，而虹桥街道办事处则是全国第一个设立在街道的基层立法联系点。

“我们与老百姓的距离最近，联系点设立的初衷就是为了能够更多地听取广大基层群众原汁原味的声音。”郭凯向记者介绍，如今虹桥联系点已构建起“一体两翼”的工作架构，即以信息员为主体，以顾问单位和专业人才库为两翼补充。

据了解，目前虹桥街道在16个居民区、70个区域单位分设基层立法信息采集点，建立多个信息采集联络站。同时，信息员已从最初推选产生的250名扩增为420名。

“对于推选的信息员，我们并不要求他们学过法律专业或者从事过法律工作，而是希望他们满足两个条件，一是拥有较丰富的人生阅历、知识储备，或在某些方面有较深刻的了解和感受；二是积极参与立法意见征询活动并且能够广泛带动身边人员，让群众在家门口就能参与国家立法。”郭凯对记者表示。

与此同时，考虑到法律草案的专业性较强，虹桥联系点又设立了“两翼”来补充，将法院、高校等作为顾问单位，律师、专家学者等作为专业人才库，以此来实现信息采集领域广覆盖、群众与专业人员相结合。

郭凯解释，“两翼”的主要功能在于两个“翻译”，其一是从专业角度梳理法律草案的修改背景、内容等，将“法言法语”翻译解读成通俗易懂的语言给信息员和相应征询对象，便于群众清晰理解并提出意见；其二是在意见征询完成后，再将“群言群语”转变为“法言法语”，进行精确地校准，之后报给全国人大常委会法工委。

“‘一体两翼’架构满足了群众性和专业性，同时在广泛性与精准性的结合上也发挥了非常好的作用。”郭凯说。

在这一架构下，虹桥联系点取得了实打实的工作成效。记者了解到，2015年7月成立后不久，虹桥街道基层立法联系点便在当年9月迎来了第一部法律草案，在关于反家庭暴力法草案的意见征询工作中有两条意见被采纳，由此开了个好头。直至今年4月中旬，虹桥街道基层立法联系点总共开展了80部法律草案的意见征询工作，提出意见建议2438条，其中有166条被采纳。

“虹桥经验”积累，牢牢把握群众性与专业性

谈及虹桥联系点的经验与优势，郭凯反复强调了两个关键词，即“群众性”与“专业性”。

“我们长年在基层一线工作，可以直面人民群众，群众性是我们的核心优势之一。”郭凯说，围绕“群众性”，多年来虹桥联系点持续锻炼信息员队伍，在代表民意方面从刚开始的朴素、自我愈发走向成熟。

同时，虹桥联系点也在不断扩大立法征询的覆盖范围，由最初立足辖区内、集中街道层面，到如今可以撬动的资源越来越广泛。例如，在上海市人大的支持下，部分法律草案的意见征询工作可以依托全市25个基层立法联系点扩点扩面，从而听取更多方面的意见，这种“国沪联动”的征询模式在拓展征询范围的同时，也有效提升了立法意见征询质量和效能。

“不仅如此，我们也高度关注个性化。”郭凯对记者说，一些法律的覆盖群体有一定特殊性，例如无障碍环境建设法、体育法等，这些会涉及特定领域人士的意见。

另外，由于立法是严谨且严肃的专业性工作，因此虹桥联系点也致力于在专业性、精准性方面不断提升。郭凯将相关工作形象地总结为两个“吃透”。

一是“吃透”立法精神，这就需要充分运用好顾问单位和专家人才库，当好解说员，围绕立法背景、立法目的、公民的权利义务、社会高度关注的条款等，将法言法语转化成为通俗易懂的语言，解释好法律条款的相关问题。

二是“吃透”群众观点，“很多居民的意见和建议，都是在我们相互间聊天聊出来的，也正因如此，我们能够吃透居民的意见。这也是我们一直所说的，不因群众没有专业知识而忽视其意见，也不因其语言零散而不予采纳。当然，更重要的还是要透过现象看本质，理解群众真实的利益诉求表达，这样才能为专业立法提供更多社情民意参考。”郭凯对记者表示。

图片来源：受访者供图

基层立法联系点与网络征询渠道并行不悖

值得一提的是，当前，法律草案通过网络渠道向社会公开征求意见已成为常态。近十年来，共有205件次法律草案在中国人大网上公开征求意见，参与人次超过119万，提出350多万条意见。

在立法意见的征询过程中，如何看待基层立法联系点与网络征询渠道的差异？

在郭凯看来，基层立法联系点与网络征询渠道并行不悖，都是我国推进科学立法、民主立法、依法立法过程中有效吸纳群众意见的渠道。

一方面，网络征询渠道的覆盖面更广，一些专业人士、活跃公民借助这一渠道发挥了很好的建言献策作用。另一方面，基层立法联系点制度的创新，优势更多体现在能够与群众面对面地展开交流，这是网络无法替代的；此外，基层立法联系点会有组织地覆盖意见征询群体，综合性和针对性结合得更好。以虹桥联系点为例，成立近八年来，虹桥联系点通过座谈会等多种形式，已覆盖了3万多人次的意见建议征询。

立法联系点也有助于发挥党建在基层工作中的引领作用。部分人群可能在日常生活中并不关注法律，往往等到法律颁布后才知晓，而通过基层立法联系点有组织性地开展立法意见征询，带动更广泛的群体参与其中，这对以良法促善治也有所助益。

郭凯同时提到，基层立法联系点也让群众拥有了更强的立法参与感，“我们有信息员代表说过，自己的意见被采纳了是件光荣的事情，如果没被采纳，也同样觉得开心。这种民主参与的现实感或许与网络渠道有所区别，群众因此对我国民主立法的感受更深，也更加认可。”

基层立法联系点助推民主法治建设

今年3月，被称为“管法之法”的立法法又一次迎来修改，其中，“基层立法联系点”写入最新修正的立法法。

郭凯告诉记者，去年11月，立法法修正草案来到虹桥街道开展意见征询。“我们荣华居民区党总支第一书记盛弘就提出了‘根据实际需要设立基层立法联系点’的建议。此次‘基层立法联系点’入法，这是我们感到非常荣耀的。”

在他看来，“基层立法联系点”写入立法法，更加凸显了人民的主体地位，坚持立法为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。

如今，全国人大常委会法工委在全国31个省（区、市）设立了32个基层立法联系点，辐射带动全国各地设立了5500多个基层立法联系点，形成了国家级、省级、市级联系点三级联动的工作格局，这些联系点已经成为让基层声音原汁原味抵达立法机关的“直通车”。

“2015年7月虹桥联系点成立时，我曾在朋友圈里表达过这样的感慨，基层立法联系点在我们国家的立法史上具有里程碑意义。从古至今，在立法的环节上，我们从未有过如此直接地深入到基层，在一线群众中广泛听取意见。”郭凯对记者说。

他进一步补充，“当时可能有些人会觉得夸大其辞，但如今来看，它不仅仅是立法史上的一个里程碑，同时对于我国民主法治建设也起到了很大的推动作用。让基层群众有序参与立法，表达意愿关切，这些都是丰富我国人民当家作主的生动实践，由此来看，基层立法联系点制度对践行全过程人民民主具有深远意义。”

谈及虹桥联系点接下来的工作计划，郭凯表示，将始终围绕民意收集平台这一核心夯实工作基础，阶段性来看，则会在立法前和立法后等环节再做一定拓展。

例如，在推动立法计划方面，由于时代发展迅速，特别是在一些新兴领域，可能会存在法律滞后问题，因此在平时走访企业、接触群众的过程中，会更加注重收集和调研来自于基层群众、各类企事业单位前沿发展的情况及意见。另外，关于立法后的拓展，在相关法律颁布后，会对实践中的具体情况保持关注，针对需要完善之处及时开展调研并提出建议。