▲在宏觀經濟形勢總體持續恢復向好，但微觀主體預期不穩的問題依然存在的當前形勢下，信心比黃金還珍貴。圖/新華社

10月24日晚，我國將增發1萬億元特別國債的消息，引發普遍關注。

據新華社報道，10月24日當天，十四屆全國人大常委會第六次會議表決通過了“四季度增發一般國債10000億元，財政赤字率由3%提高到3.8%左右”的方案，增發的國債全部通過轉移支付方式安排給地方，集中力量支持災後恢復重建和彌補防災減災救災短板。

實際上，作爲“特別國債”，我國此前已經發行過三次，時間分別爲1998年、2007年與2020年。1998年是發生亞洲金融危機的時間點，國有銀行體系面臨較大風險；2007年對應發生美國次貸危機和全球金融危機，彼時我國外匯儲備快速上升帶來流動性風險；2020年全球疫情暴發，世界經濟停擺，經濟衰退等風險較大。

總體來看，特別國債發行一般有特定的歷史背景，其用途也會相應有所不同。比如，1998年2700億元主要用於補充國有四大行的資本金，2007年1.55萬億元主要收購中央匯金公司全部股權成立中投公司，2020年1萬億元主要應對新冠疫情等。

由此來看，此次特別國債的意義主要在於兩個方面，而首先就是穩增長。7月24日政治局會議判斷，“當前經濟運行面臨新的困難挑戰，主要是國內需求不足……”增發國債用於特定的減災防災建設等八大方面，資金用途目標明確，補短板、惠民生，且更重要的是，有利於加強基礎設施建設，擴大總需求。

此次發行特別國債的另一方面作用，則是穩信心。當前宏觀經濟形勢總體持續恢復向好，但微觀主體預期不穩的問題依然存在，信心比黃金還珍貴，預期會制約微觀主體經濟活動的擴張，當前增發國債超出市場預期，釋放了提振信心穩定預期的信號。

當然，這次的特別國債也有其更“特別”之處。

這次是預算年中調整，且涉及赤字調整。自上世紀90年代末以來，我國此前有6次在年中調整中央預算，其中有3次涉及赤字調整，在1998年、1999年、2000年，分別增發了1000億、600億、500億國債，用於增加固定資產投入。

三次增發國債時，分別將500億、300億、500億納入當年中央赤字。另外三次預算調整是2007年調整國債限額、2008年調整中央收支結構、2016年調整央地分成，赤字率不變。

而且，本次調整可說是首次在經濟應可完成增長目標的年份，向上突破3%的赤字率限制。此前，我國的財政赤字率只在2020和2021兩個年份突破3%，分別爲3.6%和3.2%。

因此，進行更深層次分析會發現，這次特別國債發行，還有更深意味。

首先是，此次特別國債發佈於今年，發行要跨年，發力在明年。方案明確，此次增發的1萬億元，將以轉移支付方式支援地方，5000億在今年11-12月發行，5000億留轉明年發行。事實上，今年增發國債到形成實物工作量也基本要到明年了，因此，此次發行的主要着力和發力在2024年。

從今年看，全年經濟增長目標完成基本無憂，但從兩年平均增長來看，明年保增長任務不輕，且今年一季度是全年經濟表現最強，明年一季度面臨高基數則壓力更大。是以，當下的特別國債更多的可能是財政前置發力，確保明年開門紅信心穩定。

而且，此次特別國債，權在中央，意在地方，化解風險中央更給力。方案明確，本次萬億國債募集資金將全部通過轉移支付方式安排給地方，且全部列爲中央財政赤字，還本付息由中央承擔，不增加地方償還負擔。

本次增發國債後，2023年中央本級支出不變，中央對地方轉移支付比年初預算增加5000億元、地方一般公共預算支出預算相應增加5000億元。因此，其本質上似乎更像是中央對地方的一次轉移支付。

疫情三年，地方政府收支均遭受到較大影響，而當前，有的地方政府困囿於地方債務約束，土地出讓金下臺階大趨勢下，地方政府槓桿空間受限。數據顯示，全國24個地區特殊再融資債券已發待發規模已超9800億元，快於市場預期，並大幅消耗各地政府債結存限額空間。

當此之時，增發特別國債，由中央加槓桿，進行類轉移支付，緩解了地方財政壓力的同時優化了債務結構。

此外，財政繼續發力，創新和突破要在特殊時期有新平衡。和之前三次特別國債不同，本次特別國債發行明確將納入預算赤字，且作特別國債管理。這意味着，本次萬億國債雖屬於“特別國債”名目，其本質更像是普通國債。

因此，在本財年收官之際，選擇特殊財政工具，並刻意突破赤字率，或是一個重要信號，即穩增長穩信心是首要目標，財政政策的使用和發力，未來當有更多創新和突破。

撰稿 / 萬喆（北京師範大學一帶一路學院研究員）

責任編輯：劉萬里 SF014