地方發行超1萬億元特殊再融資債券，中央財政增發1萬億元國債，預計超2萬億元2024年新增債務限額提前下達，財政加力穩增長和防風險

經濟增長承壓，市場期待已久的財政刺激政策明瞭，而這關係到三個萬億級政府債券發行。

10月份，20多個省市已成功發行了1萬多億元特殊再融資債券，用於償還政府債務。不久前國務院決定在四季度增發1萬億元國債，用於支持災後恢復重建和彌補防災減災救災短板。財政部表示將及時啓動國債增發工作，確保四季度完成萬億發行任務。

另外，近日經全國人大常委會授權，國務院可繼續提前下達2024年新增債務限額，市場普遍預計四季度將有萬億級2024年新增債務限額提前下達給地方。但接受第一財經採訪專家強調，提前下達的2024年額度實際發行仍在明年，而非今年。此前一些人士誤以爲提前下達萬億級額度在今年發行。

三個萬億級政策折射四季度積極財政政策發力，但也引起一些人士對財政強刺激擔憂。

粵開證券首席經濟學家羅志恆告訴第一財經，三個萬億級舉動是根據當前的形勢作出的重大決策，是中央審時度勢、因時因勢的務實之舉，不是所謂的強刺激，仍然是在高質量發展、統籌發展和安全的大框架下的宏觀調控，不能泛化爲強刺激。

“三個萬億級政策意味着繼三季度央行連續降息降準，貨幣政策穩增長全面發力後，四季度宏觀政策重心正在轉向財政政策，目標是兼顧防風險、補短板、穩增長。三項措施還不能算是大水漫灌式的‘強刺激’。”東方金誠首席宏觀分析師王青告訴第一財經。

剖析三個萬億級政策

疫情之後經濟曲折式復甦，經濟增長承壓，市場對積極財政政策發力多有期待，希望財政政策擔起穩增長防風險重任。在這一背景下，三個萬億級政府債券政策相繼出臺。

第一個萬億級政策來自地方發行萬億級特殊再融資債券。

爲了防範地方政府債務風險，在中央一攬子化債方案下，今年10月份開始，內蒙古、雲南、天津、遼寧、貴州、吉林、湖南等20多個省份，先後合計發行了10127億元特殊再融資債券，用於置換存量政府債務。市場預計後續還將有部分地方發行特殊再融資債券。

中央財經大學教授溫來成告訴第一財經，目前地方政府債務風險總體可控，但一些局部地區債務風險比較大，通過發行特殊再融資債券展期降息，有利於緩解局部地方政府債務的風險，防止地方政府債務違約，特別是地方政府投融資平臺公開發行債務的違約。這對維護社會穩定和市場信心很重要。

“特殊再融資債券是一攬子化債的行動之一，推動隱性債務顯性化，而且額度也是在既有的債務限額管理框架之中，目的在於化解債務風險，這是當前的形勢所需。”羅志恆說。

王青表示，特殊再融資債券置換隱債，主要是有效防範化解地方債務風險，同時能夠提振市場信心，有利於推動經濟運行持續向好。

第二個萬億級政策來自國務院增發1萬億元國債。

經全國人大常委會批准，財政部在今年四季度增發2023年國債10000億元，增發的國債全部通過轉移支付方式安排給地方，集中力量支持災後恢復重建和彌補防災減災救災短板，整體提升我國抵禦自然災害的能力。

銀河證券首席經濟學家章俊告訴第一財經，當前時點新增1萬億國債，一方面是基於今年部分地區災後重建的客觀需要，另一方面也是爲了彌補今年地方因“土地收入”持續降低而造成的廣義基金資金缺口。

財政部數據顯示，今年全國政府性基金預算收入約3.9萬億元億元，同比下降15.7%。其中地方政府性基金中的國有土地使用權出讓收入約3.1萬億元億元，同比下降19.8%。地方賣地收入下滑主要受房地產市場低迷影響。

此次增發的1萬億元國債全部通過轉移支付方式安排給地方，今年擬安排使用5000億元，結轉明年使用5000億元。1萬億元國債還本付息均由中央財政承擔，不增加地方政府負擔。

“一萬億國債分批使用的政策安排也體現出今年完成經濟目標整體難度不大，中央意在保持政策的持續性和連續性，保障經濟的持續修復。”章俊稱。

羅志恆認爲，1萬億國債發行有利於提振信心與預期、有利於擴大總需求、有利於緩解地方收支壓力、有利於優化債務結構、有利於推動經濟平穩向好發展，這幾個有利於足以看出當前1萬億國債的適當性和必要性。

第三個萬億級政策，來自國務院被允許提前下達2024年及以後幾年新增債務限額。

近日，第十四屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議決定，授權國務院在授權期限內，在當年新增地方政府債務限額（包括一般債務限額和專項債務限額）的60%以內，提前下達下一年度新增地方政府債務限額。授權期限爲決定公佈之日至2027年12月31日。

自2019年以來國務院就獲得授權可以提前下達部分新增債務限額，2022年提前下達的額度約2.6萬億元。在當前經濟形勢下，2024年部分新增債務限額也被專家普遍認爲將提前在四季度下達，而規模預計有望超過2萬億元。目前已經有四川等地做好2024年專項債券項目申報工作。

羅志恆表示，據此一些觀點誤以爲四季度地方將提前發行2024年部分新增債券，這是誤讀。由於財政部下達各省後，各省還要分解到市縣，這個過程需要時間，所以若不提前下達，各地發債可能會拖到二季度，而提前下達可以保證各地一月就開始發債。同時新增地方政府債務限額是按年下達，年內發行新增債券是不允許超額的。

“提前下達新增債務限額是近年來的常規之舉，只是前期授權到期，現在重新授權，這樣有利於地方政府提前儲備項目、提前做好發債的準備，儘快在明年初形成實物工作量，實現經濟運行的開門紅。”羅志恆說。

王青認爲，提前下達2024年部分新增債務限額，一個主要作用是能夠保障明年初基建投資有充足的資金來源，這是財政政策向穩增長方向發力的直接體現。

章俊表示，提前下達的地方政府限額也是爲了加快下一年地方債務發行及資金使用節奏，從往年的“提前下達”來看，主要是對一季度專項債發行進度起到顯著的提升，助力年初經濟的“開門紅”。今年的特殊再融資債券、新增國債以及“提前下達”機制的延長均體現出中央兼顧“防風險”與“穩增長”的政策意圖。

財政加力但不搞“大水漫灌”

隨着今年四季度國家將增發1萬億元國債，今年財政赤字率也由年初預算的3%提升至3.8%左右，創新歷史新高，但中國政府的負債率仍處於合理區間，整體風險可控。

王青表示，前述三項萬億級政策措施還不能算是大水漫灌式的“強刺激”。但釋放穩增長政策繼續用力信號，改善社會預期、提振市場信心。

他解釋，首先，特殊再融資債券主要用於置換現有地方政府隱性債務，除了部分資金用於償還拖欠企業賬款外，不能新增社會融資，它的主要作用還是化解風險。其次，新增債務限額提前下達，屬於財政資金靠前投放，但總量不變，而且這基本上已是近年來的例行操作。

王青稱，最後，增發1萬億國債能帶來較大規模增量資金，但整體上也僅相當於GDP總量的0.8%，不到1.0%，相對規模較爲有限。相比之下，在2008年全球金融危機期間，推出的刺激計劃佔比超過當時GDP的12%。

另外，今年四季度雖然增發1萬億元國債，但實際使用上有5000億元在明年使用。這也有利於避免地方突擊上項目、突擊花錢。

王青認爲，在三季度經濟復甦動能轉強的背景下，通過保持基建投資持續處於較快增長水平等方式，有效對沖房地產投資下滑影響，擴大內需，鞏固今年底明年初的經濟回穩向上勢頭。但這些措施不會帶來GDP增速的“V型”反彈，而是引導經濟逐步迴歸常態化運行，同時兼顧補短板、防風險等多目標綜合平衡。

溫來成表示，今年臨近年底，上述三項萬億級政策也兼顧了明年經濟發展。根據國際機構預測，明年世界經濟仍是下行趨勢，這對中國穩定出口形成壓力，疊加國內需求不足等，經濟增長也面臨較大壓力。而三個萬億級政策也爲明年經濟增長創造了較好條件。

王青預計，在穩增長政策持續發力推動下，預計四季度GDP增速有望進一步升至5.5%，全年經濟增長將達到5.3%左右，完成全年“5.0%左右”的增長目標已沒有懸念。事實上，考慮到至少在明年上半年，穩增長政策還會持續發力顯效，2024年宏觀經濟有望繼續運行在5.0%左右的中高速增長軌道，而且伴隨房地產行業逐步實現軟着陸，明年經濟內生增長動能會進一步修復。

國家統計局數據顯示，今年前三季度國內生產總值913027億元，按不變價格計算，同比增長5.2%。