爲進一步優化營商環境，11月1日，國務院發佈《國務院關於取消和調整一批罰款事項的決定》，決定取消住房城鄉建設等領域16個罰款事項，調整工業和信息化等領域17個罰款事項。

從國家統計局公佈的數據看，國家罰沒收入較大，2021年已達3711.95億元，高於車輛購置稅、關稅等稅收，約佔國家財政收入的1.83%。而近年罰沒收入的增速一直保持在高位。除了2020年的1.69%增速較低外，2017年爲24.80%，2018年爲11.07%，2019年爲15.15%，2021年爲19.21%，都呈現高速增長趨勢，均大大超過當年的財政收入增速。隨着我國經濟發展進入新常態，地方財政收入的增長也受到影響，而罰沒收入的快速增長，不禁令人產生政府利用行政處罰擴張財政的疑問。罰沒收入在地方財政收入的佔比越來越高，地方政府對罰沒收入的依賴度也會增加。

行政部門偏愛罰款處罰，有其原因，一是罰款是一種簡易處罰方式，通過罰款來對處罰對象的違法行爲進行懲罰，以達到改善社會治理的目的；二是這種簡易方式在執法中成本較低，處理時間短，執法效率高；三是有利於政府增加財政收入，尤其是當罰款與執法部門、執法個體有一定的分成關係，或者執法者存在罰款指標要求時，就更大地促進了罰款處罰的機會。

根據北京市政府網站是公示的行政處罰清單，近12個月（2022年11月-2023年10月）一共公示了861起行政處罰，其中有663起採取了罰款或警告並處罰款的處罰，佔全部案例的77%。可以說，罰款是行政處罰中最爲常用的手段。

2019年國務院出臺的《優化營商環境條例》要求，“禁止將罰沒收入與行政執法機關利益掛鉤”，各部門積極規範罰款行爲，罰款直接進入財政賬戶。這有力地制止了利益激勵的行政處罰行爲。

近年有關部門加強了政府治理，加大了市場監管力度，在多次專項治理和行業整頓中，天價罰單一個勝似一個。一旦動用罰款處罰，則多數都是頂格處罰。

行政處罰法第七條規定，公民、法人或者其他組織對行政機關所給予的行政處罰，享有陳述權、申辯權；對行政處罰不服的，有權依法申請行政複議或者提起行政訴訟。而目之所及的重大處罰案例中，被處罰者都放棄了合法權利，沒有一家啓動行政複議，更妄論提起行政訴訟。

在民間，這是普遍的“官民關係”，即企業還要繼續經營，還在政府部門的監管下，以不得罪、不惡化關係爲生存之道。

對於企業來說，政府的罰沒收入增長，就是企業的負擔加重，經營風險增大，如果高速成長的趨勢不加收斂，將會進一步惡化營商環境。無怪乎這份《決定》開篇就申明瞭改善營商環境的目的。

在我們的經驗中，企業害怕的，並不是罰款的多寡，處罰的寬嚴，而是對於何時搞“專項整治”，那種“嚴刑峻法”般的行業整治，那種層層加碼、一刀切的治理方式，嚴重損害了企業的合法權利，也不利於經濟的穩定發展。

很多行政執法中的嚴苛峻法是隨着某項特殊政策而來的。可以整改的，不給機會；可以警告的，給了重罰；可以輕罰的，給了頂格處理。很多治理採取綜合執法，一事多罰，甚至對企業作出一關了之的“死刑”判決。在歷年的“環保風暴”、優化產業結構、城市創建、整頓教輔行業等重大決策的推動下，這類案例屢見不鮮。

《優化營商環境條例》第五十九條中規定，開展清理整頓、專項整治等活動，應當嚴格依法進行，除涉及人民羣衆生命安全、發生重特大事故或者舉辦國家重大活動，並報經有權機關批准外，不得在相關區域採取要求相關行業、領域的市場主體普遍停產、停業的措施。

一個良好的營商環境，應該是執法公正，公開透明，並且做到政策穩定可預期，這是市場化法治化政府的基礎。

政府的行政執法，是實施國家治理的必要手段。但政府不能把處罰當作目的，更不能把罰款當作財政增收的手段。行政執法成果不能以罰沒收入來考覈，而是要看罰沒項目對應的治理指標有沒有實現。

值得一提的是，在上述北京市行政處罰公示中，處罰類別僅有3類：罰款、警告並處罰款和責令停產停業。責令停產停業是較重行政處罰，相當於判處企業的死刑或死緩。警告、通報批評等較輕微的處罰在上述861起案例中沒有出現過。

國務院《優化營商環境條例》第五十九條規定，行政執法中應當推廣運用說服教育、勸導示範、行政指導等非強制性手段，依法慎重實施行政強制。採用非強制性手段能夠達到行政管理目的的，不得實施行政強制；違法行爲情節輕微或者社會危害較小的，可以不實施行政強制；確需實施行政強制的，應當儘可能減少對市場主體正常生產經營活動的影響。

如何在具體執法行爲中落實優化營商環境的精神，這對於執法者並不難，難的是政府治理行爲的真實動機能否回到初心，能否以優化營商環境、促進經濟發展爲依歸。

中華人民共和國行政處罰法充分保護了當事人的權利。第七條規定，公民、法人或者其他組織對行政機關所給予的行政處罰，享有陳述權、申辯權；對行政處罰不服的，有權依法申請行政複議或者提起行政訴訟。

行政處罰法還規定，行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人擬作出的行政處罰內容及事實、理由、依據，並告知當事人依法享有的陳述、申辯、要求聽證等權利。

當事人有權進行陳述和申辯。行政機關必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據，應當進行復核；當事人提出的事實、理由或者證據成立的，行政機關應當採納。行政機關不得因當事人陳述、申辯而給予更重的處罰。

但爲什麼在具體執法中，執法一刀切、亂罰款亂收費等問題仍然存在？恐怕還得從行政權力的約束上找方法。

《優化營商環境條例》第五十八條規定，行政執法機關應當按照國家有關規定，全面落實行政執法公示、行政執法全過程記錄和重大行政執法決定法制審覈制度，實現行政執法信息及時準確公示、行政執法全過程留痕和可回溯管理、重大行政執法決定法制審覈全覆蓋。

全面推進嚴格規範公正文明執法，應該全面貫徹落實優化營商環境條例，應該對行政執法的規範性、公開性、透明度作出具體要求。除了保護當事人的合法權利，事前告知說明，聽取當事人陳述申辯，並進行公開聽證。如果當事人放棄權利，監管部門應引入媒體報道，將執法程序完全公開化、透明化。保護當事人的行政複議權利。對於重大處罰事項（金額達到一定指標，或影響力較大）必須公開說明，必須召開聽證會，自行行政複議（提交上級複議）。

不可否認，解決行政執法存在的弊端仍需一段時間。《決定》以進一步促進民營經濟發展壯大，打造法治化營商環境爲目的，是法治政府建設的一項重大舉措，有利於解決實踐中的一些突出問題，降低經營成本，確保過罰相當；有利於加強事中事後監管，完善監管方法，規範監管程序，提升監管效能；有利於惠企利民，提升企業和羣衆的獲得感，優化營商環境，爲推動高質量發展提供有力支撐。”同時希望，隨着清理罰款，推行文明執法、執法爲民的深入，依法行政蔚然成風，將行政權力裝進法治的籠子裏。