作者|中国人民银行研究局课题组   课题组组长：周学东；课题组成员：刘鹏  王宏博  叶德俊

文章|《中国金融》2023年第21期

为贯彻落实党中央、国务院关于大力发展普惠金融和全面推进乡村振兴的重大战略决策，近年来，中国人民银行按照党中央、国务院统一部署，会同有关部门选择若干具备条件的地区，有针对性地开展普惠金融改革试验区建设，以持续提升金融服务普惠性、可得性和可持续发展为目标，在服务乡村振兴、巩固脱贫攻坚成果、推动区域经济社会协调发展的同时，通过基层探索、局部试点，为全局性普惠金融改革工作“蹚水探路”。经过持续探索，普惠金融改革试点取得积极成效。

普惠金融改革试点基本情况

2015年以来，经国务院批准，中国人民银行牵头，先后在浙江台州和宁波、河南兰考、江西赣州和吉安、福建宁德和龙岩等八省十二地牵头开展普惠金融领域改革试点。其中，浙江台州、吉林、河南兰考三地试点经国务院批准，已到期结束。这些改革试点均以普惠金融为主题，根据区域经济社会发展特征，突出了服务乡村振兴、小微企业金融服务、数字普惠金融等不同主线。根据试验区名称，可分为以下四类。

一是普惠金融改革试验区。2016年12月起，中国人民银行先后在河南兰考、浙江宁波、福建龙岩和宁德、江西赣州和吉安、陕西铜川五省七地牵头设立普惠金融改革试验区。河南兰考完善县域普惠金融服务，建立与全面建成小康社会相适应的普惠金融服务和保障体系。浙江宁波推动数字普惠金融建设，提升数字普惠金融服务社会薄弱环节的水平。江西赣州和吉安、福建宁德和龙岩、陕西铜川注重为原中央苏区、闽东老区、陕甘宁革命老区等欠发达地区探索普惠金融发展之路，使全体人民共享金融改革发展成果。

二是普惠金融服务乡村振兴改革试验区。2020年9月起，中国人民银行先后在山东临沂、浙江丽水、四川成都三地牵头设立普惠金融服务乡村振兴改革试验区。山东临沂加强农村金融组织体系建设，更好满足乡村振兴多样化、多层次的金融需求。浙江丽水建立服务乡村振兴的多元化金融体系，加大对乡村振兴重点领域的金融支持力度。四川成都深化金融科技应用，提升金融机构法人治理水平，探索建立多层次、广覆盖、可持续、适度竞争、有序创新、风险可控的现代农村金融体系。

三是小微企业金融服务改革创新试验区。2015年12月，中国人民银行牵头在浙江台州设立小微企业金融服务改革创新试验区，致力于通过加大金融支持小微企业、服务实体经济力度，更好解决小微企业融资难、融资贵问题。

四是农村金融综合改革试验。2015年12月，中国人民银行牵头在吉林省开展农村金融综合改革试验，以提升金融支撑农业适度规模经营和相关产业转型升级为主线，探索普惠型农村金融发展之路。

普惠金融改革试验区主要做法及成效

一是探索开展农村生产要素流转融资，拓宽“三农”、小微领域抵质押物范围。长期以来，受制于抵质押物不足的困境，“三农”、小微企业融资难问题较为突出，普惠金融服务质效有待提升。为破解这一难题，各试点地区在农村生产要素流转融资、拓宽抵质押物范围等方面积极开展先行先试。例如，浙江丽水探索推出林权抵押贷款、公益林补偿收益质押贷款、林地地役权收益质押贷款等将生态资产作为抵质押物的“生态抵质押贷”产品。截至2023年9月末，该类产品总余额为299.93亿元。福建宁德建设要素流转融资服务平台，打造农村生产要素的“确权登记—价值评估—抵押融资—处置流转”闭环，盘活茶园、渔排等农村生产要素。浙江台州开展商标质押融资地方试点，开通国家商标局与台州受理点的数据专线，台州商标权质押融资登记数约占全国的三分之一。吉林引导当地金融机构探索将养殖圈舍、大型养殖机械等纳入可接受押品名录，支持养殖农户发展。

二是搭建数字普惠金融综合服务平台，致力于解决信息不对称问题。普惠主体在融资领域普遍存在资金供需双方信息不对称问题，多个试点地区搭建数字普惠金融综合服务平台，将平台作为试点建设的重要抓手，缓解信息不对称，实现规模效应，提升金融服务可得性。例如，浙江台州建设金融服务信用信息共享平台，覆盖89万余家市场主体的逾4.7亿条信用信息供银行免费使用，使贷前调查成本从户均20小时、400元左右降低为零。浙江宁波构建融合平台、场景、产品的数字普惠金融服务体系，普惠金融信用信息服务平台贯通国省市县四级数据。截至2023年9月末，归集信息超20亿条，支持3.78万家企业线上获贷2166.61亿元。山东临沂搭建“乡振通”平台，归集5.95万家新型农业经营主体信息数据，采集数据信息近13亿条，为金融机构提供信用报告1.1万份，对接发放贷款4.8万笔、金额379.8亿元。陕西铜川在宜君县优先布局升级版卫星遥感信贷系统“大山雀”，为农户授信提供可信任、可追溯的数据源。

三是结合各地资源禀赋特色，开发特色金融产品服务。为更好地满足“三农”、小微企业、新市民等普惠金融重点群体的差异化、定制化金融需求，各试点地区结合当地资源禀赋开发金融产品和服务，助力普惠金融重点群体融资兴业。例如，福建宁德金融机构推出渔排养殖贷、茶园契约贷等270种信贷产品，累计开展融资14.88万笔，金额172.69亿元。浙江台州辖内台州银行、浙江泰隆商业银行、浙江民泰商业银行3家城市商业银行实行社区化、模型化、便利化的经营策略，发展成为小微企业金融服务的专营银行。江西吉安结合当地六大富民产业，推出新干箱包贷、井冈蜜柚贷等20余款专属金融产品。山东临沂建立“美德+积分+金融”服务模式，将美德行为赋分，银行按照积分差异化授信，使积分对象享受优惠利率信贷支持。

四是建立健全风险分担与补偿机制，探索普惠金融可持续发展模式。各试点地区积极加强风险分担与补偿机制建设，探索多主体发力、成本可负担、商业可持续的普惠金融发展模式，提升金融机构服务普惠金融重点领域和薄弱环节的能力和意愿。例如，浙江台州设立中国内地首个小微企业信用保证基金，政府出资和银行捐资的比例为8∶2，基金年担保费率不超过0.75%。这一做法在国内多地复制推广，其经验被国家担保基金借鉴。浙江宁波探索推出“微担通”业务，安排100亿元专项额度，支持中小企业发展，全额免除担保费用，金融机构提供优惠利率贷款。吉林省级财政出资1.9亿元作为风险补偿铺底资金，支持各地创新特色农业保险，试点期内累计推出人参、食用菌等近40种特色险种。河南兰考县级财政出资7575万元，针对普惠授信建立政银保担“四位一体”风险共担机制，并将普惠授信不良率分为四段，随不良率上升，政府担责递增、银行担责递减，压实地方政府主体责任。

五是促进普惠金融与绿色金融、转型金融融合发展。绿色金融和普惠金融具有内在联系，小微企业、农户等普惠金融重点群体较多分布在环境脆弱地区，易受气候与环境变化影响，各试点地区积极探索普惠金融与绿色金融、转型金融融合发展路径，让普惠更绿色，让绿色更普惠。例如，浙江丽水立足森林资源禀赋，探索推出“浙丽林业碳汇贷”金融模式，搭建浙江（丽水）林业碳汇交易平台，建立“两山合作社”开展碳汇收储，实现林业碳汇“开发—交易—收储—抵押”闭环融资。福建龙岩搭建林业金融区块链融资动态信息监测平台，依托平台开展企业绿色贷款融资对接。截至2023年9月末，累计办理绿色贷款3203笔，余额8.32亿元。陕西铜川促成内嵌转型承诺的转型贷款产品落地，向特色铝产业链延伸企业项目累计投放贷款19.76亿元。四川成都发行“乡村振兴+碳中和”双贴标应收账款债权融资计划和碳中和债，支持金融机构探索“储备林+碳汇”模式，将森林碳汇收益质押授信。

六是统筹发展和安全，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。各试点地区坚持风险为本原则，在试点过程中强化金融风险监测，健全支付体系、信用体系等金融基础设施，严厉打击“逃废债”等恶劣行为，持续优化金融生态环境，切实增强金融风险防范化解能力。例如，浙江宁波开发普惠金融信用信息服务平台风险预警功能，提供工商法人变更次数、不动产查封等27个风险指标供金融机构使用，累计向金融机构推送预警信息20余万条，涉及主体3万家。江西赣州推动地方法人银行治理体系由传统的“三会一层”向“党委核心领导、股东会明确方针、董事会战略决策、监事会依法监督、管理层全权经营”的“一核三会一层”过渡。陕西铜川将公安、信访、司法、各行业主管部门纳入金融风险防范和化解责任单位，压实属地责任、监管责任和主体责任。四川成都建设“天府金融风险监测大脑”，将近300家地方金融组织纳入监管，实现200多万家企业风险监测预警。

总的来看，普惠金融改革试点开展以来，在党中央、国务院统一领导下，各试点地区蹄疾步稳推进普惠金融改革试点，推出了大量实质性内容举措，支持农村地区和欠发达地区“补短板”，强化巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接，探索形成了一系列良好的普惠金融实践案例，在更多地区复制推广。在试点过程中，通过在一个地区或一个点上取得突破，以点带面，试验各种政策措施的组合叠加效果，为全局性金融改革实现先行探路。同时，各试点地区以普惠金融改革试点为切入点，积极融入区域重大战略，助推区域经济高质量发展。

普惠金融改革试验区建设积累的宝贵经验

一是始终践行以人民为中心的发展思想。开展普惠金融改革试点的初心，就是要通过优化相关地区金融生态环境，提高普惠金融服务质效，最大程度惠及广大普惠主体，切实满足其多元化金融需求，帮助其实现金融健康，不断提升人民群众的获得感和满意度，促进全体人民共同富裕。

二是始终坚持顶层设计与基层实践的有机统一。各试点地区对标普惠金融高质量发展的统一要求，在总体方案编制、试点建设的全流程，围绕顶层设计中明确的乡村振兴、区域协调发展、民营经济等重点领域和薄弱环节开展试点工作，结合地方实际推动各项改革任务落实落细，既有效发挥了基层的主观能动性，又将试点取得的良好经验做法在更大范围内复制推广，更好地服务全局性改革。

三是始终注重落实地方政府的主体责任。普惠金融改革试点不仅需要地方政府成立领导小组，加强组织领导，更需要地方政府统筹运用各类资源，投入真金白银，通过贷款贴息、注资、利用专项债补充资本等方式助力普惠小微贷款利率稳中有降、政府性融资担保体系进一步健全、地方法人银行稳健运行，以此营造适合普惠金融发展的良好生态环境。

四是始终发挥绿色发展和创新驱动对普惠金融的赋能作用。普惠金融改革试点离不开普惠金融与绿色金融、科创金融的融合发展。一方面，坚持普惠金融与绿色金融互促共进，以普惠金融助力稳妥有序推进“碳达峰、碳中和”；另一方面，注重科技赋能普惠金融跨越式发展，以数字技术降低信息不对称程度，支持普惠金融扩面增量、降本增效。

五是始终注重改革、发展与稳定的辩证关系。普惠主体财务脆弱性普遍较为突出，易受外生冲击影响，金融素养也有待提升，金融健康能力不足，具有天然的“弱质性”。普惠金融试点在推动改革发展的同时，绝不能盲目进行金融创新，应紧紧依托实体经济真实融资需求，在风险可控前提下审慎开展必要的金融创新。在试点过程中，持续加强金融风险监测预警，切实做到改革发展与金融稳定的有机结合。

下一步推动普惠金融改革试验区建设的主要思考

在取得积极成效和宝贵经验的同时，应当客观认识到，普惠金融改革试点仍面临数字普惠金融综合服务平台融资对接功能有待提升、普惠金融风险分担机制有待健全、多方参与试点建设的制度合力有待加强等挑战，需久久为功，持续破解。站在新的历史起点上，应继续认真贯彻落实党中央、国务院重大战略决策，在新发展理念统领下，持续推动普惠金融改革试点行稳致远。

突出“补短板”，支持重点领域、薄弱环节发展，推动普惠金融改革试点提质增效。一是加大对乡村振兴的金融支持力度。党的二十大报告对全面推进乡村振兴进行了系统擘画，并作出了“健全农村金融服务体系”的重要部署。为贯彻共享发展理念，各试点地区应强化对乡村振兴的金融支持，优化乡村振兴金融产品服务，更好服务“三农”领域金融需求，全面推进乡村振兴和农业强国建设，守住不发生规模性返贫的底线。二是主动对接区域重大发展战略。党的二十大报告提出“促进区域协调发展”。应树牢“一盘棋”思维，积极对接区域协调发展战略、区域重大战略等，以金融活水推动构建优势互补、高质量发展的区域经济布局。三是加强民营经济金融服务。为深入贯彻落实党中央、国务院关于促进民营经济发展的重大战略决策，鼓励金融机构针对广大民营经济市场主体普遍存在的收入波动性大、合格抵质押物少、新市民就业吸纳能力强等特点，探索开发更多金融产品和服务，支持民营经济发展，鼓励新市民落户就业。四是推动构建成本可负担、商业可持续的普惠金融发展长效机制。近日，国务院印发《关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》，明确提出“积极稳妥探索成本可负担、商业可持续的普惠金融发展模式”。应深入学习贯彻党中央、国务院重大战略决策，积极推动以可负担的成本、可持续的商业模式提供高质量金融服务，在提升普惠金融重点群体获得感的同时筑牢风险底线，促进普惠金融健康可持续发展。

加强对试点地区重点改革任务的专题研究，以专题研究提升试点建设水平。各试点地区是观察普惠金融发展新趋势、新变化的重要窗口。在当前大兴调查研究的背景下，应用好这块宝贵的“试验田”，就普惠金融与绿色金融融合发展、普惠金融支持重点产业公正转型、普惠金融助力农业绿色低碳生产、数字技术赋能普惠金融发展等重大课题开展专题研究，为推进试点地区相关工作提供智力支持，确保试点建设紧密围绕当地资源禀赋开展，充分吸收全球范围内有益经验，促进试点建设稳起步、准发力。下一步，应将试点建设工作和专题研究工作同部署、同推进，适当加大试点中期、结项评估中专题研究质量的考核权重，助力试点建设和专题研究同向发力，相互促进。

完善试点工作机制，提升试点工作规范性。一是强调“有进有退”。按照普惠金融改革“有进有退”动态调整工作机制要求，继续支持有基础、有意愿的地区申建试点，在同等条件下优先支持符合条件的“老少边穷”地区申建试点，并及时结束到期试点。二是加强督促指导。通过日常督导、中期评估、结项评估等方式，跟踪评估试点落实情况，加大对各地区试点建设的督促指导力度，加强经验总结和宣传推广，压实地方政府主体责任，引导各试点地区结合当地资源禀赋合规开展金融改革创新工作，对于个别偏离改革目标的试点，及时纠正、警告甚至叫停，避免个别地方政府“重申轻建”。三是适时升级为示范区。为充分调动基层主观能动性，考虑适时将改革成效显著，且有能力、有条件进一步深化改革的试点升级为示范区，就普惠金融发展中出现的一些基础性、根本性难点堵点开展普惠金融改革示范区建设，升级示范区过程中严格准入门槛。

加强金融风险防控，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。一是严把入口关，坚持在风险防范的前提下开展试点。选择具有良好基础条件，改革意愿强烈、配套措施有力、工作机制完善的地区开展试点，将辖内高风险金融机构“清零”作为启动试点申建程序的前提条件，避免个别地区因不具备试点基础盲目开展试点引发金融风险。二是强化底线思维，加强金融监管。在试点建设过程中，落实金融必须持牌经营、纳入监管的原则，打击“无照驾驶”，强化功能监管和行为监管，深化存款保险早期纠正和风险处置职能，加强金融知识宣传教育，在广大普惠主体中厚植金融健康理念，严防非法集资、脱实向虚等非法金融活动恶化相关地区金融生态环境。三是基于“实需”原则，审慎开展金融创新。认真借鉴前期出现的互联网金融（P2P）、影子银行、乱办金融交易场所等引发金融风险的深刻教训，稳妥有序推进相关金融创新，避免金融创新引发增量风险，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。■