作者|中國人民銀行研究局課題組   課題組組長：周學東；課題組成員：劉鵬  王宏博  葉德俊

文章|《中國金融》2023年第21期

爲貫徹落實黨中央、國務院關於大力發展普惠金融和全面推進鄉村振興的重大戰略決策，近年來，中國人民銀行按照黨中央、國務院統一部署，會同有關部門選擇若干具備條件的地區，有針對性地開展普惠金融改革試驗區建設，以持續提升金融服務普惠性、可得性和可持續發展爲目標，在服務鄉村振興、鞏固脫貧攻堅成果、推動區域經濟社會協調發展的同時，通過基層探索、局部試點，爲全局性普惠金融改革工作“蹚水探路”。經過持續探索，普惠金融改革試點取得積極成效。

普惠金融改革試點基本情況

2015年以來，經國務院批准，中國人民銀行牽頭，先後在浙江台州和寧波、河南蘭考、江西贛州和吉安、福建寧德和龍巖等八省十二地牽頭開展普惠金融領域改革試點。其中，浙江台州、吉林、河南蘭考三地試點經國務院批准，已到期結束。這些改革試點均以普惠金融爲主題，根據區域經濟社會發展特徵，突出了服務鄉村振興、小微企業金融服務、數字普惠金融等不同主線。根據試驗區名稱，可分爲以下四類。

一是普惠金融改革試驗區。2016年12月起，中國人民銀行先後在河南蘭考、浙江寧波、福建龍巖和寧德、江西贛州和吉安、陝西銅川五省七地牽頭設立普惠金融改革試驗區。河南蘭考完善縣域普惠金融服務，建立與全面建成小康社會相適應的普惠金融服務和保障體系。浙江寧波推動數字普惠金融建設，提升數字普惠金融服務社會薄弱環節的水平。江西贛州和吉安、福建寧德和龍巖、陝西銅川注重爲原中央蘇區、閩東老區、陝甘寧革命老區等欠發達地區探索普惠金融發展之路，使全體人民共享金融改革發展成果。

二是普惠金融服務鄉村振興改革試驗區。2020年9月起，中國人民銀行先後在山東臨沂、浙江麗水、四川成都三地牽頭設立普惠金融服務鄉村振興改革試驗區。山東臨沂加強農村金融組織體系建設，更好滿足鄉村振興多樣化、多層次的金融需求。浙江麗水建立服務鄉村振興的多元化金融體系，加大對鄉村振興重點領域的金融支持力度。四川成都深化金融科技應用，提升金融機構法人治理水平，探索建立多層次、廣覆蓋、可持續、適度競爭、有序創新、風險可控的現代農村金融體系。

三是小微企業金融服務改革創新試驗區。2015年12月，中國人民銀行牽頭在浙江台州設立小微企業金融服務改革創新試驗區，致力於通過加大金融支持小微企業、服務實體經濟力度，更好解決小微企業融資難、融資貴問題。

四是農村金融綜合改革試驗。2015年12月，中國人民銀行牽頭在吉林省開展農村金融綜合改革試驗，以提升金融支撐農業適度規模經營和相關產業轉型升級爲主線，探索普惠型農村金融發展之路。

普惠金融改革試驗區主要做法及成效

一是探索開展農村生產要素流轉融資，拓寬“三農”、小微領域抵質押物範圍。長期以來，受制於抵質押物不足的困境，“三農”、小微企業融資難問題較爲突出，普惠金融服務質效有待提升。爲破解這一難題，各試點地區在農村生產要素流轉融資、拓寬抵質押物範圍等方面積極開展先行先試。例如，浙江麗水探索推出林權抵押貸款、公益林補償收益質押貸款、林地地役權收益質押貸款等將生態資產作爲抵質押物的“生態抵質押貸”產品。截至2023年9月末，該類產品總餘額爲299.93億元。福建寧德建設要素流轉融資服務平臺，打造農村生產要素的“確權登記—價值評估—抵押融資—處置流轉”閉環，盤活茶園、漁排等農村生產要素。浙江台州開展商標質押融資地方試點，開通國家商標局與台州受理點的數據專線，台州商標權質押融資登記數約佔全國的三分之一。吉林引導當地金融機構探索將養殖圈舍、大型養殖機械等納入可接受押品名錄，支持養殖農戶發展。

二是搭建數字普惠金融綜合服務平臺，致力於解決信息不對稱問題。普惠主體在融資領域普遍存在資金供需雙方信息不對稱問題，多個試點地區搭建數字普惠金融綜合服務平臺，將平臺作爲試點建設的重要抓手，緩解信息不對稱，實現規模效應，提升金融服務可得性。例如，浙江台州建設金融服務信用信息共享平臺，覆蓋89萬餘家市場主體的逾4.7億條信用信息供銀行免費使用，使貸前調查成本從戶均20小時、400元左右降低爲零。浙江寧波構建融合平臺、場景、產品的數字普惠金融服務體系，普惠金融信用信息服務平臺貫通國省市縣四級數據。截至2023年9月末，歸集信息超20億條，支持3.78萬家企業線上獲貸2166.61億元。山東臨沂搭建“鄉振通”平臺，歸集5.95萬家新型農業經營主體信息數據，採集數據信息近13億條，爲金融機構提供信用報告1.1萬份，對接發放貸款4.8萬筆、金額379.8億元。陝西銅川在宜君縣優先佈局升級版衛星遙感信貸系統“大山雀”，爲農戶授信提供可信任、可追溯的數據源。

三是結合各地資源稟賦特色，開發特色金融產品服務。爲更好地滿足“三農”、小微企業、新市民等普惠金融重點羣體的差異化、定製化金融需求，各試點地區結合當地資源稟賦開發金融產品和服務，助力普惠金融重點羣體融資興業。例如，福建寧德金融機構推出漁排養殖貸、茶園契約貸等270種信貸產品，累計開展融資14.88萬筆，金額172.69億元。浙江台州轄內台州銀行、浙江泰隆商業銀行、浙江民泰商業銀行3家城市商業銀行實行社區化、模型化、便利化的經營策略，發展成爲小微企業金融服務的專營銀行。江西吉安結合當地六大富民產業，推出新幹箱包貸、井岡蜜柚貸等20餘款專屬金融產品。山東臨沂建立“美德+積分+金融”服務模式，將美德行爲賦分，銀行按照積分差異化授信，使積分對象享受優惠利率信貸支持。

四是建立健全風險分擔與補償機制，探索普惠金融可持續發展模式。各試點地區積極加強風險分擔與補償機制建設，探索多主體發力、成本可負擔、商業可持續的普惠金融發展模式，提升金融機構服務普惠金融重點領域和薄弱環節的能力和意願。例如，浙江台州設立中國內地首個小微企業信用保證基金，政府出資和銀行捐資的比例爲8∶2，基金年擔保費率不超過0.75%。這一做法在國內多地複製推廣，其經驗被國家擔保基金借鑑。浙江寧波探索推出“微擔通”業務，安排100億元專項額度，支持中小企業發展，全額免除擔保費用，金融機構提供優惠利率貸款。吉林省級財政出資1.9億元作爲風險補償鋪底資金，支持各地創新特色農業保險，試點期內累計推出人蔘、食用菌等近40種特色險種。河南蘭考縣級財政出資7575萬元，針對普惠授信建立政銀保擔“四位一體”風險共擔機制，並將普惠授信不良率分爲四段，隨不良率上升，政府擔責遞增、銀行擔責遞減，壓實地方政府主體責任。

五是促進普惠金融與綠色金融、轉型金融融合發展。綠色金融和普惠金融具有內在聯繫，小微企業、農戶等普惠金融重點羣體較多分佈在環境脆弱地區，易受氣候與環境變化影響，各試點地區積極探索普惠金融與綠色金融、轉型金融融合發展路徑，讓普惠更綠色，讓綠色更普惠。例如，浙江麗水立足森林資源稟賦，探索推出“浙麗林業碳匯貸”金融模式，搭建浙江（麗水）林業碳匯交易平臺，建立“兩山合作社”開展碳匯收儲，實現林業碳匯“開發—交易—收儲—抵押”閉環融資。福建龍巖搭建林業金融區塊鏈融資動態信息監測平臺，依託平臺開展企業綠色貸款融資對接。截至2023年9月末，累計辦理綠色貸款3203筆，餘額8.32億元。陝西銅川促成內嵌轉型承諾的轉型貸款產品落地，向特色鋁產業鏈延伸企業項目累計投放貸款19.76億元。四川成都發行“鄉村振興+碳中和”雙貼標應收賬款債權融資計劃和碳中和債，支持金融機構探索“儲備林+碳匯”模式，將森林碳匯收益質押授信。

六是統籌發展和安全，牢牢守住不發生系統性金融風險的底線。各試點地區堅持風險爲本原則，在試點過程中強化金融風險監測，健全支付體系、信用體系等金融基礎設施，嚴厲打擊“逃廢債”等惡劣行爲，持續優化金融生態環境，切實增強金融風險防範化解能力。例如，浙江寧波開發普惠金融信用信息服務平臺風險預警功能，提供工商法人變更次數、不動產查封等27個風險指標供金融機構使用，累計向金融機構推送預警信息20餘萬條，涉及主體3萬家。江西贛州推動地方法人銀行治理體系由傳統的“三會一層”向“黨委核心領導、股東會明確方針、董事會戰略決策、監事會依法監督、管理層全權經營”的“一核三會一層”過渡。陝西銅川將公安、信訪、司法、各行業主管部門納入金融風險防範和化解責任單位，壓實屬地責任、監管責任和主體責任。四川成都建設“天府金融風險監測大腦”，將近300家地方金融組織納入監管，實現200多萬家企業風險監測預警。

總的來看，普惠金融改革試點開展以來，在黨中央、國務院統一領導下，各試點地區蹄疾步穩推進普惠金融改革試點，推出了大量實質性內容舉措，支持農村地區和欠發達地區“補短板”，強化鞏固脫貧攻堅成果同鄉村振興的有效銜接，探索形成了一系列良好的普惠金融實踐案例，在更多地區複製推廣。在試點過程中，通過在一個地區或一個點上取得突破，以點帶面，試驗各種政策措施的組合疊加效果，爲全局性金融改革實現先行探路。同時，各試點地區以普惠金融改革試點爲切入點，積極融入區域重大戰略，助推區域經濟高質量發展。

普惠金融改革試驗區建設積累的寶貴經驗

一是始終踐行以人民爲中心的發展思想。開展普惠金融改革試點的初心，就是要通過優化相關地區金融生態環境，提高普惠金融服務質效，最大程度惠及廣大普惠主體，切實滿足其多元化金融需求，幫助其實現金融健康，不斷提升人民羣衆的獲得感和滿意度，促進全體人民共同富裕。

二是始終堅持頂層設計與基層實踐的有機統一。各試點地區對標普惠金融高質量發展的統一要求，在總體方案編制、試點建設的全流程，圍繞頂層設計中明確的鄉村振興、區域協調發展、民營經濟等重點領域和薄弱環節開展試點工作，結合地方實際推動各項改革任務落實落細，既有效發揮了基層的主觀能動性，又將試點取得的良好經驗做法在更大範圍內複製推廣，更好地服務全局性改革。

三是始終注重落實地方政府的主體責任。普惠金融改革試點不僅需要地方政府成立領導小組，加強組織領導，更需要地方政府統籌運用各類資源，投入真金白銀，通過貸款貼息、注資、利用專項債補充資本等方式助力普惠小微貸款利率穩中有降、政府性融資擔保體系進一步健全、地方法人銀行穩健運行，以此營造適合普惠金融發展的良好生態環境。

四是始終發揮綠色發展和創新驅動對普惠金融的賦能作用。普惠金融改革試點離不開普惠金融與綠色金融、科創金融的融合發展。一方面，堅持普惠金融與綠色金融互促共進，以普惠金融助力穩妥有序推進“碳達峯、碳中和”；另一方面，注重科技賦能普惠金融跨越式發展，以數字技術降低信息不對稱程度，支持普惠金融擴面增量、降本增效。

五是始終注重改革、發展與穩定的辯證關係。普惠主體財務脆弱性普遍較爲突出，易受外生衝擊影響，金融素養也有待提升，金融健康能力不足，具有天然的“弱質性”。普惠金融試點在推動改革發展的同時，絕不能盲目進行金融創新，應緊緊依託實體經濟真實融資需求，在風險可控前提下審慎開展必要的金融創新。在試點過程中，持續加強金融風險監測預警，切實做到改革發展與金融穩定的有機結合。

下一步推動普惠金融改革試驗區建設的主要思考

在取得積極成效和寶貴經驗的同時，應當客觀認識到，普惠金融改革試點仍面臨數字普惠金融綜合服務平臺融資對接功能有待提升、普惠金融風險分擔機制有待健全、多方參與試點建設的制度合力有待加強等挑戰，需久久爲功，持續破解。站在新的歷史起點上，應繼續認真貫徹落實黨中央、國務院重大戰略決策，在新發展理念統領下，持續推動普惠金融改革試點行穩致遠。

突出“補短板”，支持重點領域、薄弱環節發展，推動普惠金融改革試點提質增效。一是加大對鄉村振興的金融支持力度。黨的二十大報告對全面推進鄉村振興進行了系統擘畫，並作出了“健全農村金融服務體系”的重要部署。爲貫徹共享發展理念，各試點地區應強化對鄉村振興的金融支持，優化鄉村振興金融產品服務，更好服務“三農”領域金融需求，全面推進鄉村振興和農業強國建設，守住不發生規模性返貧的底線。二是主動對接區域重大發展戰略。黨的二十大報告提出“促進區域協調發展”。應樹牢“一盤棋”思維，積極對接區域協調發展戰略、區域重大戰略等，以金融活水推動構建優勢互補、高質量發展的區域經濟佈局。三是加強民營經濟金融服務。爲深入貫徹落實黨中央、國務院關於促進民營經濟發展的重大戰略決策，鼓勵金融機構針對廣大民營經濟市場主體普遍存在的收入波動性大、合格抵質押物少、新市民就業吸納能力強等特點，探索開發更多金融產品和服務，支持民營經濟發展，鼓勵新市民落戶就業。四是推動構建成本可負擔、商業可持續的普惠金融發展長效機制。近日，國務院印發《關於推進普惠金融高質量發展的實施意見》，明確提出“積極穩妥探索成本可負擔、商業可持續的普惠金融發展模式”。應深入學習貫徹黨中央、國務院重大戰略決策，積極推動以可負擔的成本、可持續的商業模式提供高質量金融服務，在提升普惠金融重點羣體獲得感的同時築牢風險底線，促進普惠金融健康可持續發展。

加強對試點地區重點改革任務的專題研究，以專題研究提升試點建設水平。各試點地區是觀察普惠金融發展新趨勢、新變化的重要窗口。在當前大興調查研究的背景下，應用好這塊寶貴的“試驗田”，就普惠金融與綠色金融融合發展、普惠金融支持重點產業公正轉型、普惠金融助力農業綠色低碳生產、數字技術賦能普惠金融發展等重大課題開展專題研究，爲推進試點地區相關工作提供智力支持，確保試點建設緊密圍繞當地資源稟賦開展，充分吸收全球範圍內有益經驗，促進試點建設穩起步、準發力。下一步，應將試點建設工作和專題研究工作同部署、同推進，適當加大試點中期、結項評估中專題研究質量的考覈權重，助力試點建設和專題研究同向發力，相互促進。

完善試點工作機制，提升試點工作規範性。一是強調“有進有退”。按照普惠金融改革“有進有退”動態調整工作機制要求，繼續支持有基礎、有意願的地區申建試點，在同等條件下優先支持符合條件的“老少邊窮”地區申建試點，並及時結束到期試點。二是加強督促指導。通過日常督導、中期評估、結項評估等方式，跟蹤評估試點落實情況，加大對各地區試點建設的督促指導力度，加強經驗總結和宣傳推廣，壓實地方政府主體責任，引導各試點地區結合當地資源稟賦合規開展金融改革創新工作，對於個別偏離改革目標的試點，及時糾正、警告甚至叫停，避免個別地方政府“重申輕建”。三是適時升級爲示範區。爲充分調動基層主觀能動性，考慮適時將改革成效顯著，且有能力、有條件進一步深化改革的試點升級爲示範區，就普惠金融發展中出現的一些基礎性、根本性難點堵點開展普惠金融改革示範區建設，升級示範區過程中嚴格准入門檻。

加強金融風險防控，牢牢守住不發生系統性金融風險的底線。一是嚴把入口關，堅持在風險防範的前提下開展試點。選擇具有良好基礎條件，改革意願強烈、配套措施有力、工作機制完善的地區開展試點，將轄內高風險金融機構“清零”作爲啓動試點申建程序的前提條件，避免個別地區因不具備試點基礎盲目開展試點引發金融風險。二是強化底線思維，加強金融監管。在試點建設過程中，落實金融必須持牌經營、納入監管的原則，打擊“無照駕駛”，強化功能監管和行爲監管，深化存款保險早期糾正和風險處置職能，加強金融知識宣傳教育，在廣大普惠主體中厚植金融健康理念，嚴防非法集資、脫實向虛等非法金融活動惡化相關地區金融生態環境。三是基於“實需”原則，審慎開展金融創新。認真借鑑前期出現的互聯網金融（P2P）、影子銀行、亂辦金融交易場所等引發金融風險的深刻教訓，穩妥有序推進相關金融創新，避免金融創新引發增量風險，牢牢守住不發生系統性金融風險的底線。■