作者： 陳益刊

經濟曲折式復甦的當下，擔當穩增長重任的財政政策2024年動向備受關注，繼續實施擴張性財政政策已無懸念，這從近期三個萬億級舉措就可看出。

爲了防範地方政府債務風險，10月份以來地方發行特殊再融資債券規模已超1.3萬億元。而中央財政即將增發1萬億元國債，全部給地方用於災後恢復重建和彌補防災減災救災短板。此外，財政部明確今年將提前下達2024年部分新增地方政府債務額度，市場預計有望繼續超2萬億元，從而使明年初地方能儘快發債，擴大有效投資穩經濟。

多位財稅專家告訴第一財經，明年中國仍有必要實施積極財政政策，且繼續保持一定的支出力度和政策連貫性，財政政策擴張仍有空間。預計2024年赤字率將繼續突破3%，地方政府專項債券小幅提升至4萬億元左右。減稅降費政策則以延續、優化爲主，不宜再推出大規模新增減稅降費政策。

赤字率將繼續突破3%

觀察財政擴張力度大小，赤字率是一個重要指標，即財政赤字（全國一般公共預算支出大於收入的差額）規模佔國內生產總值的比重。赤字率越高，財政赤字規模越大，財政越積極。

中國自2008年以來一直採取積極財政政策，但名義上赤字率絕大多數年份並未突破3%，3%也被視爲財政紀律的警戒線。不過面對疫情衝擊，疊加外部嚴峻形勢，2020年至2023年連續三年名義上赤字率均突破3%。

尤其是四季度增發1萬億元國債，並將全部通過轉移支付方式安排給地方，這使得今年赤字率從3%提高至3.8%，高於2020年（3.6%）和2021年（3.2%）。

中央之所以罕見調整預算，提高赤字率，顯然與疫情之後經濟曲折式、波浪式復甦相關。

粵開證券首席經濟學家羅志恆告訴第一財經，2023年中國經濟在一波三折中恢復性增長，當前仍在延續恢復勢頭，預計2024年GDP增速能夠繼續達到5%，但是這依賴財政政策擴張、貨幣政策配合以及房地產政策進一步優化。

“鑑於當前經濟形勢恢復基礎不牢和市場主體信心仍待提高，財政政策有必要以更大力度實施，2024年赤字率突破3%甚至達到4%是有必要的。”羅志恆說。

銀河證券首席經濟學家章俊表示，明年財政擴張將保持一定的政策連續性，包括5000億元新增國債安排使用以及提前下達專項債額度都將有力支持一季度經濟平穩增長。赤字率預計2024年總體將在3.5%以上，對應4.5萬億元政府一般債務規模。

事實上，在今年四季度財政加碼下，目前一些分析人士基於明年經濟目標等測算，普遍預計2024年赤字率將突破3%。而且嚴格財政紀律靠的是完善的財政管理制度和激勵問責制度，而不是刻舟求劍式地謹守一個數據。

章俊認爲，當前基礎設施建設偏向國家重點戰略工程建設，而保障房和城中村則集中於特大城市，這意味着明年及未來一段時間內積極財政將更多以中央“加槓桿”以及部分發達地區的財政擴張爲主體，對於部分投資過剩、債務風險較高的地區仍將加強風險處置和財政紀律重塑。新一輪積極財政的內涵將在加力提效的基礎上，兼顧“防風險”和“穩增長”。

地方財政經過多年擴張，整體債務率逼近財政部設立的120%警戒線，地方隱性債務風險問題較爲突出，而中央財政債務率較低，2022年中央政府債務佔GDP的比重僅爲22%左右，遠低於美國和日本，加槓桿空間較大。比如，此次增發1萬億元國債，全部由中央財政承擔還本付息，不增加地方財政負擔。

章俊表示，未來積極財政將在政府債務融資方面加大中央統籌，這也將大幅提升我國財政的可持續性。

專項債或逼近4萬億

另一個衡量財政政策積極程度的指標，是全國政府性基金賬本中的新增地方政府專項債券規模，規模越大，反映政府投資力度越大。

2015年新預算法實施後，中國規範地方政府舉債，專項債成爲地方擴大有效投資的重要資金來源，規模整體逐年攀升，從2015年僅千億元升至目前超3萬億元。今年擬安排新增專項債3.8萬億元，比去年（3.65萬億元）增加了0.15萬億元。專項債已經成爲當前擴大有效投資、穩定宏觀經濟的重要政策工具。

章俊認爲，考慮今年“三大工程”中保障性住房和城中村改造所需的專項債支持，預計2024年新增專項債總體規模將提升至4萬億元左右，較今年小幅擴張；支出結構方面，用於保障性住房的比例預計將從今年的14%提升至20%以上，從而部分對沖明年地產投資的缺口。

羅志恆表示，明年新增專項債規模在4萬億元左右比較合適。當前，專項債存量規模與新增發行均保持高位，但鑑於存在的一些問題，中長期來看，需實施“儲備項目決定專項債規模”的機制，從而再倒算赤字規模，避免專項債規模持續高增長與項目低收益並存引發新的債務風險。

今年新增專項債實際發行規模已經達到年初安排的3.8萬億元左右。而2024年新增專項債提前下達工作也正展開。

不久前，全國人大常委會延長了國務院提前下達新增債務限額年限。財政部部長藍佛安近日表示，根據國務院部署和有關工作安排，提前下達2024年度部分新增地方政府債務額度，合理保障地方融資需求。

目前官方尚未公開2024年提前下達新增債務限額具體數據，但按照人大授權提前下達的新增債務限額設定的60%紅線來看，市場預估今年底可以提前下達新增債務限額最高不會超過約2.7萬億元。

“這有利於地方政府提前儲備項目、提前做好發債的準備，儘快在明年初形成實物工作量，實現經濟運行的開門紅。”羅志恆說。

提高專項債資金效益也將是明年專項債工作一大重點。

藍佛安近日要求，切實加強專項債券管理，進一步提升效能、防範風險。包括強化專項債券項目穿透式監測和債券資金投後管理等。

減稅降費延續優化爲主

積極財政政策除了擴赤字和專項債外，減稅降費也是一大關注點。

過去十年中國實施大規模減稅降費政策，新增減稅降費及退稅緩稅緩費超過14萬億元，減輕企業負擔，激發市場活力，穩定宏觀經濟。今年延續優化完善了近70項稅費政策，稅務總局數據顯示，1~10月份，全國新增減稅降費及退稅緩費約1.66萬億元。

章俊表示，明年減稅降費政策仍將以延續、優化爲主，鑑於我國宏觀稅負水平當前已處於較低水平，再度出臺大規模減稅降費的空間較低。同時，由於過去連續實施減稅降費政策，其對經濟的邊際效應已有所降低。當前財政亟待解決的是“預期不穩”以及部分區域現金流緊張的問題，財政支出政策效果大於收入調節政策。

章俊認爲，在疫情的“疤痕效應”尚未完全修復時，需要政府及國有資本持續發力以帶動微觀主體的預期改善。因此明年財政政策首先還是要保持政策的連貫性和持續性。並在新一輪化債工作中，解決財政體制改革等根本問題，特別注意對部分重點區域的流動性支持，避免政策“一刀切”引發債務風險外溢。

羅志恆建議，推動財政政策逐步從重投資轉向投資與消費並重，對部分特定羣體發放現金補貼推動消費盡快回升，採取中央和地方分地區按比例承擔的方式實施。