界面新闻记者 | 张旭

界面新闻编辑 | 刘海川

2024年2月3日，新华社授权发布2024年中央一号文件《中共中央 国务院关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见》。这是党的十八大以来第12个指导“三农”工作的中央一号文件。

全文共六个部分，包括：确保国家粮食安全、确保不发生规模性返贫、提升乡村产业发展水平、提升乡村建设水平、提升乡村治理水平、加强党对“三农”工作的全面领导。

我国始终将粮食安全作为治国理政的头等大事。历年中央一号文件都会重点部署国家粮食安全工作，今年一号文件也将“确保国家粮食安全”放在首位，提出要抓好粮食和重要农产品生产、严格落实耕地保护制度、加强农业基础设施建设、强化农业科技支撑、构建现代农业经营体系、增强粮食和重要农产品调控能力、持续深化食物节约各项行动等七项内容。

将粮食增产的重心放到大面积提高单产上

“2024年中央一号文件强调了粮食和重要农产品生产的重大意义，提出了一系列具体措施以确保国家粮食安全和主要农产品有效供给。”中国社会科学院农村发展研究所农产品贸易与政策研究室主任、研究员胡冰川向界面新闻表示。

在抓好粮食和重要农产品生产方面，今年一号文件提出，扎实推进新一轮千亿斤粮食产能提升行动。稳定粮食播种面积，把粮食增产的重心放到大面积提高单产上，确保粮食产量保持在1.3万亿斤以上。实施粮食单产提升工程，集成推广良田良种良机良法。

此前2023年中央一号文件提出，实施新一轮千亿斤粮食产能提升行动。开展吨粮田创建。

“今年文件更加明确聚焦粮食发展的提升，将‘大面积提高粮食单产’作为粮食生产的重心，并具体提出增产的举措，比如：集成推广良田良种良机良法等，这也是此次文件的新意所在。”南京财经大学粮食和物资学院、粮食经济研究院副教授钱龙向界面新闻表示。

“扎实推进新一轮千亿斤粮食产能提升行动，这也是当前和今后一个时期保障国家粮食安全的重要任务。”胡冰川指出，为了实现这一目标，稳定粮食播种面积是基础，但更为关键的是将粮食增产的重心放到大面积提高单产上。

胡冰川表示，通过实施粮食单产提升工程，集成推广良田良种良机良法的综合措施，不仅确保粮食产量稳定在1.3万亿斤以上，更要以此为契机不断推动农业生产力的持续提升，提升农业现代化水平。

实际上，我国粮食产量已连续9年保持在1.3万亿斤以上。2023年12月11日，国家统计局发布《关于2023年粮食产量数据的公告》显示，2023年全国粮食生产再获丰收，全年粮食产量再创历史新高。全国粮食总产量为69541万吨（13908亿斤），比2022年增加888万吨（178亿斤），增长1.3%。

此前在2024年1月23日，农业农村部种植业管理司司长潘文博在国新办新闻发布会上表示，要确保2024年粮食产量保持在1.3万亿斤以上，农业农村部将坚持稳面积、增单产两手发力，确保粮食面积总体稳定、有条件的地方挖潜扩面，产量上稳中求进、在优化品种品质结构的前提下力争多增产。具体是“三稳、一扩、一提”，就是稳口粮、稳玉米、稳大豆，继续扩大油菜面积，着力提高单产。

为何将粮食增产的重心放在大面积提高单产上？胡冰川分析，单产提升的潜力大。“2023年我国玉米单产为每公顷6.53吨，而美国2022年玉米单产为每公顷10.88吨，单产提升的潜力很大。除此之外，稻谷、小麦等粮食作物增产潜力空间仍然存在。”胡冰川说。

此外，资源有限性也是粮食增产重心转移的原因之一。胡冰川表示，随着工业化、城市化进程加快，优质耕地资源日益紧张。在不增加或尽量少增加耕地的前提下，通过提升单位面积产量，可以在有限的土地资源上实现更多产出，满足人口增长和消费需求变化带来的粮食需求增量。

钱龙也表示，我国粮食供需矛盾一直存在，而提升粮食总产量，一是靠提升和稳定播种面积；二是提高粮食单产。但国内粮食种植面积已经在高位，且后备耕地资源有限，依靠扩大面积来实现增产，对于我们国家而言空间有限，只能依靠单产将粮食总量提升上去。

此外，钱龙也与上述观点持有一致看法，认为我国单产提升还有很大空间。“我国的粮食单产水平并不低，与俄罗斯、印度等国家相比单产水平较高，但与欧美发达国家相比还有很大差距，尤其是玉米和大豆。”钱龙说。

“农业科技的进步也使得大幅度提高单产成为可能。包括优良品种选育、精准农业技术应用、高效节水灌溉、病虫害综合防治等。”胡冰川表示，通过科技进步来提高单产，有助于实现粮食生产绿色可持续发展。

除此之外，从经济效益与农民收入方面考量，胡冰川分析，单纯扩大种植面积可能会遇到边际收益递减的问题，且可能导致生态环境压力增大。而提高单产则可以通过降低成本、增加产量，有效提高农业生产效率和农民种粮的积极性，从而保障农民收入。

此前钱龙在其文章《有土斯有粮： 高标准农田建设提高了粮食单产吗？》中表示，提高粮食生产潜力对保障国家粮食安全意义重大，但是粮食产量连连丰收背后的一个隐患是单产增幅缓慢，传统高消耗、高产出的粗放型模式难以为继。之所以如此，其中一个关键原因是耕地质量不高，无法支撑粮食单产的有效提高。

因此，钱龙认为，后续必须紧紧围绕 “两藏”战略，按照中央的部署，加快中低等级耕地的改造，逐步把全国永久基本农田全部建成高标准农田，有效提升耕地质量。其次，为有效提高粮食单产水平，在积极推进高标准农田建设中需要高度重视适度规模经营、农业技术进步和防控农业生产风险的作用。最后，还需要注重施策精准性。高标准农田建设的财政投入巨大，要注意提升资金投入效率，有的放矢地促进不同地区高效提高粮食单产。

重点围绕健全主产区利益补偿机制

近年来，对于粮食主产区进行利益补偿大多是国家以财政转移支付为主的纵向补偿机制，通过加大对主产区财政转移支付力度，增加产粮大县奖励资金规模等方式来提升主产区的种粮积极性，保障粮食安全。

而今年中央文件提出，加大产粮大县支持力度。探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，深化多渠道产销协作。

钱龙表示，对比去年中央一号文件提及的，“健全主产区利益补偿机制，增加产粮大县奖励资金规模”，今年中央文件提及的相关利益补偿机制更加健全，这也是今年一号文件在贯彻落实中央的指示精神和粮食安全保障法的具体体现。

界面新闻注意到，探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制在2023年中央会议中被多次提及。2023年12月19日至20日，中央农村工作会议曾强调，探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制。此前，12月11日至12日召开的中央经济工作会议上也曾提到，“探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制”。

相关措施也见于粮食安全保障法中。2023年12月29日，十四届全国人大常委会第七次会议表决通过《中华人民共和国粮食安全保障法》，自2024年6月1日起施行。其中提到，国家健全粮食生产者收益保障机制，以健全市场机制为目标完善农业支持保护制度和粮食价格形成机制，促进农业增效、粮食生产者增收，保护粮食生产者的种粮积极性。

“粮食主产区是提产能、保供给的重头大头。我国13个粮食主产区粮食作物总产量占全国的80%以上。同时也要看到，粮食主产区经济实力不强、财力薄弱的问题较为突出，产粮大县往往是经济弱县、财政穷县。这个问题不解决，主产区重农抓粮的积极性就会受到挫伤，影响生产保供的大局。今年中央一号文件重点围绕健全主产区利益补偿机制，作了有针对性的部署。”2月4日，中央财办分管日常工作的副主任、中央农办主任韩文秀在国务院新闻办公室新闻发布会上表示。

此前钱龙在接受界面新闻采访时也表示，“虽然2023年我国粮食产量再创历史新高，但是粮食主产区与主销区经济发展差距的问题仍然突出。这也是此类举措再次被提及的深层次背景。”

钱龙指出，“单单依靠中央对地方的纵向转移支付，不能从根本上改变主产区或者产粮大县面临的‘粮财倒挂’‘高产穷县’困境。而建立产销区省际横向利益补偿机制，可以在一定程度上与中央财政对主产区的纵向利益补偿机制形成有效补充，进一步缩小产销区经济发展差距，实现产销区共同富裕。”

除了今年中央一号文件提到的“大面积提高单产”以及“健全主产区利益补偿机制”的相关表述，钱龙认为，文件提到的相关粮食保险工作和深化食物节约各项行动等方面，应作为亮点予以关注。

文件提出，扩大完全成本保险和种植收入保险政策实施范围，实现三大主粮全国覆盖、大豆有序扩面。鼓励地方发展特色农产品保险。推进农业保险精准投保理赔，做到应赔尽赔。完善巨灾保险制度。此前，2023年中央一号文件提出，逐步扩大稻谷小麦玉米完全成本保险和种植收入保险实施范围。

钱龙表示，上述举措是粮食相关保险工作精准施策、深入推进的体现。“去年一号文件提到的相关表述是逐步扩大，而今年三大主粮实现全国覆盖。”钱龙称，在深度和广度方面，今年文件提及的粮食保险工作的力度进一步加大。

此前在1月25日，国家金融监督管理总局相关负责人在国新办召开的新闻发布会上介绍，2023年全年，农业保险为农业发展提供风险保障4.98万亿元。

“其实，保险规模很大了，但实际上并没有完全满足农业发展和农民需求，还需要进一步扩容。”钱龙表示，对于像我们国家这样的农业大国来说，还有进一步提升的空间。包括粮食的扩容以及文件提到的鼓励地方发展特色农产品保险、推进农业精准投保等。

此外，文件还提到，持续深化食物节约各项行动。弘扬节约光荣风尚，推进全链条节粮减损，健全常态化、长效化工作机制。挖掘粮食机收减损潜力，推广散粮运输和储粮新型装具。完善粮食适度加工标准。大力提倡健康饮食，健全部门监管、行业自律、社会监督相结合的监管体系，坚决制止餐饮浪费行为。

对此，钱龙表示，今年一号文件从全链条节粮减损展开，表述更加全面，也表明可以更快落地。

鼓励地方探索建立与农资价格上涨幅度挂钩的动态补贴

值得注意的是，在抓好粮食和重要农产品生产方面，今年一号文件还提出，完善农资保供稳价应对机制，鼓励地方探索建立与农资价格上涨幅度挂钩的动态补贴办法。

胡冰川称，近年来，粮食生产物质费用上涨较快，农资价格出现刚性上涨，根据《全国农产品成本收益资料汇编》数据，2017-2022年间，粮食生产物质与服务费用从每亩437元上涨到560元，上涨了28.2%，其中化肥费从每亩131元上涨到196元，上涨了49.6%。为此，探索建立与农资价格上涨幅度挂钩的动态补贴对稳定农业生产成本，保障农户种植收益具有积极意义。

此外，今年一号文件还提到，”树立大农业观、大食物观，多渠道拓展食物来源，探索构建大食物监测统计体系。”胡冰川表示，此项举措标志着我国农业和食品产业的发展进入了一个新的阶段。

胡冰川解释，大农业观强调农业的全局性、战略性和综合性，要求从更广阔的视角来看待农业的发展。大食物观则突破了传统以谷物为主的食物结构，鼓励人们多样化的食物来源和更健康的饮食习惯。

“而文件中提到的‘支持深远海养殖，开发森林食品’，这一提法表明，我国正积极探索海洋资源的利用，将养殖业从近海向深远海拓展，以减轻近海养殖对环境的压力，同时开拓新的食物来源。”胡冰川说。

胡冰川表示，深远海养殖的发展，不仅有助于满足人民对优质海产品的需求，还能促进海洋经济的增长和海洋科技的进步；同样，我国拥有丰富的森林资源，开发森林食品可以有效利用这些资源，为人民群众提供更加多样化的食物选择。同时，森林食品的开发也有助于促进森林资源的保护和可持续利用，更好地实现生态效益与经济效益。

钱龙则表示，探索构建大食物监测统计体系是非常有意义的探索。“构建监测统计体系有助于摸清我们国家食物供给的家底，完整、准确以及全面地获取食物开发量，这也是践行大食物观的关键所在。”钱龙称，今年文件多次提到了监测，包括健全农产品全产业链监测预警机制，加强粮食和重要农产品消费监测分析等。“其实在农业领域，数据短缺问题一直存在，我们需要通过加强监测，获取关乎国计民生的粮食和重要农产品动态数据，这也是后续推进农业高质量发展的着力点所在。”钱龙说。