21世紀經濟報道見習記者肖瀟 北京報道

美國AI立法拉開序幕。當地時間5月15日，參議院AI工作組發佈《推動美國在AI領域的創新：參議院AI政策路線圖》（簡稱《路線圖》），用於指導美國國會監管人工智能，提供立法框架。

如文件名所寫，這份長達31頁的《路線圖》提出了大量鼓勵性的政策，比如每年劃撥320億美元的研發經費，但幾乎沒有提到具體的風險治理措施。受訪專家告訴21世紀經濟報道，這進一步凸顯了美國與歐盟在監管思路上的差異：一方面，美國仍然以提升AI技術競爭力爲導向；另一方面，也沒有放棄通過國家標準與技術研究所（NIST）等機構制定技術標準來擴大其治理影響力。

負責該文件的工作組成立於去年5月，是參議院領袖查克·舒默和另一名民主黨參議員、兩名共和黨參議員組成的兩黨合作小組，專門研究人工智能。過去的一年中，該工作組爲此召開過一系列論壇和非公開會議，Sam Altman、Elon Musk等多個科技行業領袖均有參與。

查克·舒默在本次新聞發佈會中透露，參議院希望“零碎”小步立法，不考慮大而全的AI法案。本週美國參議院已經提出三項選舉相關的AI法案，美國衆議院也提出了一項升級AI技術出口管制的法案。

重頭戲：320億撥款、跨部門協作

《路線圖》着重呼籲聯邦政府持續增加AI領域的投資。比如文件建議，每年對人工智能相關技術的撥款不能低於320億美元，達到美國人工智能安全委員會建議的投入水平。

文件劃出了投資的重點應用，包括人工智能研發、半導體、機器人、材料研究、智慧城市和交通系統。查克·舒默在新聞發佈會上稱，這筆資金用於非國防用途的人工智能，“有助於鞏固美國在AI領域的主導地位。”

除了技術研發，《路線圖》還多次提到撥款支持美國國家標準與技術研究所（NIST）。對外經濟貿易大學數字經濟與法律創新研究中心主任張欣告訴21世紀經濟報道，持續支持NIST的工作也是美國一直以來治理人工智能的思路。美國希望推廣自己的治理影響力，一條重要的實現路徑便是NIST制定的標準，比如通過它界定專業術語和技術標準。

此外張欣注意到，《路線圖》一個較新的重點是AI治理的跨部門合作。文件開頭便寫道AI政策問題具有跨司法管轄區的性質，鼓勵各委員會在AI立法上進行密切合作，並點名商務部、能源部、NIST、國家科學基金會等，足以說明對監管機構保持步伐一致的重視。

值得一提的是，21世紀經濟報道注意到，參議院在文件中呼籲爲美國商務部提供更多資金，尤其是與尖端AI芯片有關的半導體出口。近日美國衆議院的AI工作組也提出了一部法案，計劃讓商務部升級對AI技術的出口管制。

風險關注：深度造假內容

在《路線圖》籌備的一年多來，外界期望這份文件能夠回應人工智能治理中一些最棘手的矛盾，包括版權、個人隱私、社會風險。不過該文件只用了不到四頁講述人工智能的風險問題，幾乎沒有展開闡釋。

選舉中的AI使用是《路線圖》關注的第一個問題，查克·舒默也透露選舉法案是美國參議院今年的“最高優先項之一”。參議院規則委員會本週批准了三項AI法案，包括禁止用AI對政治選舉的候選人生成欺騙性內容。

參議院還重點建議通過立法形式，治理深度合成的親密、色情內容。今年一月，AI生成的泰勒·斯威夫特色情圖片在社交媒體上瘋傳，白宮發言人當時回應：“網絡上的監管不嚴對女性影響更大，她們是網絡騷擾的主要目標。”並提到考慮用立法解決社交媒體上虛假內容氾濫的問題。

在AI的風險治理上，《路線圖》建議AI法案採取彈性、靈活的風險治理體系，尤其要關注到閉源與開源大模型的差異。文件具體指出要制定一套連貫的透明度要求，強調透明度在AI系統開發、訓練、部署和監管中的重要性，並表示一些不透明的AI“黑箱”是不可接受的。

對此，一些美國公民團體和非營利組織對《路線圖》表示了失望，認爲文件幾乎沒有詳細回應如何監管人工智能帶來的社會負面影響，在爭議問題上也語焉不詳。

北京師範大學法學院副教授吳沈括告訴記者，這符合美國從去年拜登的白宮AI行政令延續至今的治理思路，那就是提高技術競爭優勢。 

吳沈括認爲，美國的治理方法主要體現在透明度上，“尤其是《路線圖》要求監管部門能獲得關於AI系統的深層內部信息，這一點要求還是很顯眼的。”吳沈括表示，要求保持透明度是一種穿透式的監管方式，以強化對AI整個研發應用流程的監管。而歐盟爲AI風險分類分級，更多是從組織管理的角度強化治理，這也進一步凸顯了美國和歐盟在治理思路上的差異。

不過《路線圖》與歐盟的《AI法案》在治理思路上有一點相似——關注高風險AI。張欣注意到，《路線圖》中關於透明度、可解釋性、評估的要求，主要集中在與憲法權利、公共安全等密切相關的AI高影響領域（high impact use of AI），她指出美國現在給予了高風險AI、通用人工智能的監管更高關注度。

下一步怎麼走？

在面向記者的簡報會中，查克·舒默表示，參議院傾向於零碎推出人工智能法案，率先推動一些緊迫問題的立法，不追求單一全面的法案。

查克·舒默說，“我們不會等待涵蓋所有領域的AI法案，如果某些領域比其他領域更早準備好，它們就應該推進。”本週參議院、衆議院的AI工作組均提出了各自的AI法案，一定程度上也證實了這一點。

不過，參議院目前最快的立法計劃也排到了今年秋天，這就意味着美國AI法案沒法像Tiktok剝離法案一樣“搭便車”，獲得快速審議通過。而且隨着11月總統大選接近，任何涵蓋政府公共支出的法案，都可能引起選民的反感。儘管如此，查克·舒默表示自己有信心在年底通過一部分AI法案。 

吳沈括和張欣都認同，《路線圖》的出臺說明美國目前對監管方案有了更加清晰、完整的認知：首先強調立法資源、監管資源的協調分配，尤其是跨部門合作；第二是重視監管的落地機制，包括配套監管工具和財政撥款；張欣還補充，《路線圖》也說明美國的監管不會在每個領域均勻進行，未來可能着重部署在高風險AI、個人公民權利相關的問題上。