在经济学家诺斯看来，制度提供了人类相互影响的框架，它们建立并构成了一个社会，或更准确地说，是一个经济秩序的合作与竞争关系，制度是一个社会的游戏规则。依据新制度经济学的观点，依据制度起源、产生方式不同，制度分为内在制度和外在制度。内在制度是社会自发产生的，以社会需求为存在动力的，源于社会内在的要求，具有长期孕育性、自下而上性、非正式性、非强制性等特征，诸如习惯、内化规制、习俗和礼貌等。[2]外在制度是由统治共同体的政治权力机构自上而下设计、强加于社会并付诸实施的。具有自上而下性、正式性、强制性等特征，诸如专门指令、强制性规制等。两种制度共同构成了社会的制度秩序，外在制度应以内在制度为基础，一个社会的制度设计必须要尊重社会的自发制度、自发秩序。有意识制定的、立法通过的规则，以及由政治过程决定的制度的整体架构，都必须以内在制度为基础。[3]就制度的提供者而言，新制度经济学认为，国家是重要的制度供给者，“国家是一种在某个特定地区内对合法使用强制性手段、具有垄断权的制度安排。这种制度安排的特点是它的强制性，强制性的后盾是国家的暴力潜能。……它的主要功能是提供法律和秩序。”国家独特的地位决定了在任何长期变迁的分析中，国家模型都将占据显要的一席。具体来说，国家的职能主要包括：①国家作为制度的最大供给者，如何有效地提供制度；②国家作为产权的界定和保护者，如何提供有效的产权制度；③国家作为制度的实施者，如何有效地实施制度；④国家作为不同利益集团之间矛盾的平衡者，如何有效地协调各种利益矛盾。[4]笔者认为，结合新制度经济学关于国家职能的界定，在虚拟经济安全运行的过程中，政府干预同样不可或缺，在虚拟经济的发展过程中，政府主要负有四个方面的责任：促进发展、适度干预、保障公平和制度供给。