在中国近现代的政治舞台上，张作霖、张学良父子堪称是最具有传奇色彩和影响力的历史人物。张作霖死后，他的长子张学良接过了东北的军政大权，通电宣布“停止一切军事行动”，“自非他方危害侵及生存决不轻言战事”。

国民革命军和平接收京津地区，北京改名为北平，国民政府发表对外宣言，“为建设新国家，今后中国的对外关系将着重于解除80余年来所受不平等条约之束缚，签订相互尊重主权的平等新约，以另辟新纪元”。对于国内的东北问题，冯玉祥等人一度高喊武力讨伐，蒋介石从国家全局的角度思考，希望政治解决，他的主张很快得到各方共识。

位于沈阳的大帅府今貌

1928年6月中旬，蒋介石通过孔繁蔚表态，国民政府要“以政治手腕解决”东北问题，绝不会“以征服者侍奉军”。7月1日，张学良致电蒋介石和南京国府各要人，明白宣称，“学良爱乡爱国，不甘后人，决无妨害统一之意”。19日，热河都统汤玉麟在张学良授意之下，同时也迫于形势，通电“易帜”，也就是降下原北洋政府时代的五色旗，升起国民政府的青天白日满地红旗。

南京奉行解除不平等条约的“革命外交”，张学良高调表态不反对中国统一。日本非常着急，担心自己在东北的既得殖民利益被收回，首相田中义一训令新任驻奉天总领事的林久治郎，命其转告张学良：“此际匆促采取迎合南方的态度，非但毫无必要，且有危险。暂应维持现状保境安民，以观形势变化。”

代表北洋政府的五色旗

7月16日、19日，日本又连续向张学良发出警告，甚至不惜以武力相威胁，张学良在热河易帜后被迫延缓统一进程，他向蒋介石解释说：“东省易帜，不能立时实行，弟对兄方深愧疚，总之，弟现在实处两难，不易帜无以对我兄，无以对全国；易帜则祸乱立生，无以对三省父老。”

8月初，日本特使林权助来到东北，劝说张学良不要与南京国民政府妥协。张学良以“统一是大势所趋”为由，对林权助表示“没有法子”。事后，张学良觉得至少还是应该给对方一个面子，于是作出了非正式的承诺：“我保证三个月内不易帜。”

很明显，东北易帜作为中国的内政问题，实际上却是一个“两国三方”的交涉过程。如果说日本施压是东北几度推迟易帜的客观因素，那么为东北集团利益着想，不肯无条件易帜，就是张学良不便明言的主观因素。

“少帅”张学良

为了促使张学良加快易帜步伐，南京国府作出了很大让步。首先，在国民党二届五中全会已经作出了年底裁撤各地政治分会的决议下，允许成立东北政务委员会。东北政务委员会作为东北的最高行政机关，成立之初有委员13人，南京方面只有一个无关紧要的方本仁，其余皆为奉系旧部。东北政务委员会编制十分庞大，除了各省及特区政府外，均为职能部门，其中最为重要者有：东北交通委员会、东三省盐运使公署、东北航务局、东三省交涉总署和外交部特派员办事处等。这些名字听起来无不彰显东北的特殊。

军阀靠军队起家，最看重军权和地盘，张学良当然亦不例外。“国民革命军队伍不进入东北”和“南京不干涉东北军政”，是东北地方开出的最基本条件。张学良主持东北军政后，锐意整军，奉军由45万精简至30余万，撤销了原有的方面军、军、师等编制，实行“群旅制”。东北所有军队整编为国防军和省防军，国防军设步兵27个旅、骑兵6个旅、炮兵3个旅（10个团），以及辎重、工兵、坦克、铁甲车等特殊兵种，是东北军的主力部队。

此外，张学良还兼任东北海军总司令，拥有大小舰艇20余艘，约3万余吨，实力与闽系掌握的中央海军在伯仲之间。值得一提的是，东北航空大队装备各式飞机300余架，超过国内任何一方，绝对傲视群雄。

奉军重迫击炮部队

10月初，国民政府改组，蒋介石出任国民政府主席，并兼陆海空军总司令。为了提高张学良的地位和声望，国民党中常委于10月8日通过张学良为国民政府委员。张复电表示同意就任这一职务，但东北易帜为形势所迫，仍然需要延期。为了不使张学良为难，南京国府在外交上主动分担日本的压力，要求日本“勿干涉奉天易帜事，必使中国统一，乃可开始解决各悬案”。

尽管财政不宽裕，蒋介石还是答应每月接济东北军饷1000万元。12月6日，蒋介石又以手谕形式明确承诺：“东北内部，仍由现职各员维持，概不更动。”29日，张学良终于通电宣布，“遵守三民主义，服从国民政府，改易旗帜”。翌日，南京任命张学良为东北边防司令长官，东北军的番号依次改为陆军独立旅。

国旗总算是换了，可明眼人都知道，东北地方上的军权、政权、财权，俨然是独立的，国民政府对东北的统治，事实上是有名无实。如果将东北与南京之间的关系简单地看做地方与中央、上级与下级的关系，就未免过于幼稚了。易帜之后的东北用今天的话说就是“特别行政区”，所不同是“一国两制”和“一国两治”。

易帜后的张学良与东北军

正如张学良所说：“余之愿与国民政府妥协者，盖欲完成中国统一，实行分治合作，以实现东三省经济和平政策也。”这个时候，英、美等国抓住日本出兵山东问题不放，加上日本国内反对党对田中内阁的猛烈抨击，日本政府自顾不暇，对东北易帜问题也就只能质疑而不加反对了。张学良对林久治郎说：“虽已实现南北妥协，但实质上东三省政府的态度依然毫无改变。与南京政府的关系仅是名义上的，实际内容与以往并无不同。”

由于奉系全盘操控东北的军政实权，南京又不安于满足表面上的东北体制改革和政务合作，双方很快围绕权力展开了全方位的博弈。比如党务，既然遵守三民主义，服从国民政府，国民党在东北办党部是理所当然的。但张学良先是提出“暂缓设置”，后来又建议先派人到南京学习，然后再举办党部。

沈阳大帅府陈列一角

1931年3月，东北五省市党务指导委员会举行宣誓典礼，中央代表吴铁城还在一个劲解释，地方党部对地方政府没有直接监督权。财政方面，据时任辽宁财政局局长的张振鹭证实，“东北既不向中央财政部解款，中央也不接济东北财政”。南京要求东北把属于中央税收的关税、盐税和统税上缴财政部，张学良一口拒绝。财政部通过东北政委会转饬吉林省政府停止征收煤油卖钱捐，东北政委会要么干脆不理，要么推脱搪塞。

铁路的重要性大家都知道，既能为财政带来丰厚的收益，也是重要的军事战略设施。经过反复谈判，东北交通委员会于1929年改组，不再归东北政委会管辖，而是划归中央铁道部直辖，但这也仅仅是名义上的隶属。联系关内外最重要的北宁路，东北方面就反对交出，最后双方商定北宁路局维持原状。当时的北宁路局局长是曾任张学良侍卫武官、辽宁警务处长的高纪毅，南京政府根本动不了他。此外，河北东北部毗邻辽宁的几个县的人事也是东北政委会说了算，“如建昌营电局局长，虽经交通部多次交涉，但仍由辽宁换人”。

蒋介石、张学良在南京出席重要会议

外交权向来是国家主权的重要象征。东北易帜前，奉系与南京达成协定，东北的对外问题由中央负责办理。张学良心里很清楚，东北面临着外国势力的吞并威胁，“当日本等外国势力谋求在东北更多利益的交涉时，以外交权已上交中央来推脱”，倒不失为一种策略。尽管东三省交涉总署后来裁撤了，但事实上，东北还是拥有外交实权的，张学良对此并不回避，他晚年坦承说：“我是封疆大吏，中东路，九一八事件，对苏、日关系，平时我有自主权，不能说有了事，推卸责任。”

显然，张学良时期的东北地方政府拥有高度的自治权，已经突破了一般单一制国家结构下地方政府的权力范围。东北是“加盟”，南京无法强迫张学良做他不愿意做的事情。九一八事变后，国联调查团在报告中指出，东北当局“凡军事、民事、财政、外交，其与中央政府之关系，纯系乎一种自愿之合作，至必须严格服从之各项命令、训令，不甚忍受于满洲”。

由此可见，通过东北易帜，南京国民政府取得的只是形式上的统一。