3萬億教育經費央地如何負擔？ 新方案側重義務教育，加強中央支出責任

21世紀經濟報道 周瀟梟 北京報道

2018年全國一般公共預算支出中，教育支出規模爲3.2萬億元，佔全部一般公共預算支出比重接近15%。教育領域存在大量央地共擔事權，新的政策出臺之後，基層政府的教育支出壓力有望得到部分緩解。

作爲財政支出的第一大類、地方政府頗爲關切的教育支出，最近出臺了新的分擔機制。

6月3日晚間，國務院辦公廳印發《教育領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》（下文簡稱“《改革方案》”），方案以義務教育、學生資助等爲重點，適度加強中央財政事權和支出責任。

對於“義務教育”下的公用經費保障、家庭經濟困難學生生活補助、校舍安全保障等經常性事項，以及“學生資助”中困難資助方面，都明確要根據國家基礎標準，來確定中央與地方財政分檔分擔比例，中央分擔比例有所提高。

教育領域存在大量央地共擔事權，《改革方案》指出，根據教育改革發展等形勢，適時進一步健全國家基礎標準，動態調整優化教育領域財政事權和支出責任劃分。

　　事權下沉基層，增加中央事權

一些接受21世紀經濟報道記者採訪的地方財政人士在談及央地財政事權和支出責任調整時，每每提及教育支出，希望中央能上收部分事權，以減輕基層政府的支出壓力。

教育是公共財政支出的第一大類。2018年全國一般公共預算支出中，教育支出規模爲3.2萬億元，佔全部一般公共預算支出比重接近15%。

在公共財政教育支出中，縣級政府負擔最重。浙江省財政廳課題組2015年報告顯示，從統計數據看，在公共財政教育支出中， 中央支出還不到兩成，地方政府則負擔了八成多，尤其是縣級政府負擔最重。2014年江山市教育投入中，省級、縣級佔比分別爲13.5%、82.9%。

今年3月，中央財經大學副校長馬海濤發表論文《中央和地方財政事權與支出責任劃分研究——以公共教育領域爲例》，其彙總2007-2017年數據發現，地方財政教育支出佔比（一般公共預算中教育支出）基本保持在94%-95%。也就是說，地方政府承擔了絕大部分支出責任。

若考慮到地方教育經費中部分來自於中央的轉移支付，中央事權負擔比例有所提高。馬海濤等統計數據發現，2015-2017年中央財政事權負擔比例大概是16%。

新的政策出臺之後，基層政府的教育支出壓力有望得到部分緩解。《改革辦法》指出，以義務教育、學生資助等基本公共服務爲重點，適度加強中央財政事權和支出責任，強化地方政府分級負責機制，落實國家基礎標準，加快推進教育領域基本公共服務均等化。

比如，“校舍安全保障”經費方面，提高了中央分擔比例。對於內蒙古、廣西、河北、山西等22個地區，原來中央分擔比例爲50%，現在分兩檔提高到80%、60%，；其他省份原來實行獎補支持，也改爲中央分檔分擔50%、30%、10%。

部分事項明確爲中央財政承擔。如免費提供國家規定課程教科書，和免費爲小學一年級新生提供正版學生字典，所需經費均由中央財政承擔。

中央財政還加大了對特困地區的支持力度。像“貧困地區學生營養膳食補助”經費，國家試點範圍爲集中連片特困地區縣，其所需經費由中央財政承擔。

有財政學者對21世紀經濟報道記者表示，這樣一來，中央與地方的事權和支出責任有了明確的責任比例規定，方便各級政府遵照執行。這避免了過去事權模糊、相互推諉責任的情形，相對於過去是一大進步。總體上，加強了中央在教育領域特別是義務教育和學前教育領域的責任，特別是欠發達地區的義務教育，這樣能更好保證基本教育服務供給的均等化。

重點保障義務教育

教育事權多爲央地共擔。《改革方案》將教育領域財政事權和支出責任劃分爲義務教育、學生資助、其他教育（含學前教育、普通高中教育、職業教育、高等教育等）三個方面。

義務教育是着墨最多的部分，也是重點保障的部分。

對於“其他教育”的投入，《改革方案》指出，實行以政府投入爲主、受教育者合理分擔、其他多種渠道籌措經費的投入機制，總體爲中央與地方共同財政事權，所需財政補助經費主要按照隸屬關係等由中央與地方財政分別承擔，中央財政通過轉移支付對地方統籌給予支持。

吉林財政廳財科所所長張依羣對21世紀經濟報道記者表示，九年義務教育覆蓋年限最長，只有保障好了義務教育，高等人才供應纔有基礎。重點保障好義務教育，才能促進教育公平，中央財政負擔更多，有助於縮小地區差異。

“過去義務教育經費每年都在增長，但會有波動，比如爲了加強對核心技術的突破，可能會加大對高校的經費支持。通過這樣的改革方案，將央地分擔機制固定下來，能保證義務教育經費投入的持續性和穩定性。”張依羣指出。

目前，地方政府是義務教育經費承擔的主體。馬海濤上述論文指出，近年來義務教育經費中財政性經費佔比接近94%，地方政府支出責任比重達到99.87%，（刨除掉中央轉移支付）地方政府承擔的財政事權比重爲85%。

除了加大中央財政對義務教育中一些經常性項目的投入，業界還有更多期待。近年來，教育領域的改革在不斷推出，着力於將教師變成社會受人追崇的職業，比如提出教師工資不能低於當地公務員工資等。

《改革方案》中對於教師工資也有部分規定，“中央財政繼續通過一般性轉移支付對地方義務教育教師工資經費統籌給予支持，地方財政按規定統籌使用相關轉移支付和本級財力確保按時足額髮放”。

有專家指出，目前我國基礎教育教師工資主要由地方政府，尤其是縣級政府承擔。這一方面導致了縣級政府財政負擔過重，另一方面又不利於教育服務的均等化。因此，建議中央政府承擔起支付教師工資的部分財政事權。在支出方式上，還建議可借鑑他國做法，減少中間環節，由中央財政直接支付。