任澤平：全面客觀評估美國對華《301報告》
（原標題：全面客觀評估美國對華《301報告》）
導讀
2017年8月，美國總統特朗普指示美國貿易代表辦公室（USTR）對中國開展301調查。2018年3月，USTR發佈了調查結果，即《基於1974年貿易法301條款對中國關於技術轉移、知識產權和創新的相關法律、政策和實踐的調查結果》（下稱《301報告》），特朗普據此對中國發起了貿易戰。301報告的主要內容有哪些？美方對中國的指責是否客觀？中國有哪些待改進之處？本文旨在全面客觀評估《301報告》，提出中國應對中美貿易戰的建設性意見。
摘要
美方301報告分六章對中國展開五項指控，包括不公平的技術轉讓制度、歧視性許可限制、政府指使企業境外投資獲取美國知識產權和先進技術、未經授權侵入美國商業計算機網絡及其他可能與技術轉讓和知識產權領域相關的內容，爲發起貿易戰提供依據。1）不公平的技術轉讓制度，一是認爲中國政府利用所有權限制，如合資企業、外國股權比例限制等方式強制美國公司向中國公司轉讓技術；二是認爲中國政府利用行政許可、審批程序強迫美國公司以技術轉讓作爲獲取市場準入的條件。2）歧視性的許可註冊限制，美方指責我國《技術進出口管理條例》與《合同法》中關於技術改進的所有權和賠償責任歸屬的規定偏袒國內企業，對外資企業設置歧視性限制。3）對外投資，認爲中國政府通過國家戰略、產業政策、資金支持等多種手段，引導中資企業海外併購，並通過高科技領域的併購不正當地獲取美國企業先進技術。4）指責中國未經授權侵入美國計算機系統，盜取商業祕密。5）其他可能和301調查相關的中國法律、政策和實踐，但美國承認不確定這些內容是否應納入301調查。
美方301報告存在數據的誤導性引用、片面陳述、雙重標準和混淆概念四大問題。
1）數據的誤導性、選擇性引用。第一，例如301報告聲稱一項基於1000家歐盟企業的調查結果顯示，52%的受訪企業希望建立外商獨資企業而非合資企業。事實上，該調查發放了1000份問卷，實際僅回收203份，對是否希望建立外商獨資企業問題作答的企業僅25家。以25家企業中的52%當做1000家企業的52%，誤導性明顯。第二，針對中方對外投資，美方將中國政府視爲“走出去”企業的幕後操縱力量，認爲中方通過企業有計劃地竊取美國高科技。事實上一方面美對我高科技封鎖，另一方面我國企業對美投資集中於房地產、金融、旅遊和娛樂等行業，高科技行業並非投資主力，2005年-2017年，中國企業對美國的投資總額爲1720億美元，其中，旅遊和娛樂項目佔總投資的20%，金融地產類項目佔總投資額的29%，即近一半的投資集中在娛樂和金融地產領域，而高科技領域的投資額僅爲215億美元，佔總投資額的12.5%。2005年-2017年，中國在亞洲、南美和非洲等地的對外投資總額達10980億美元，是同期對美投資額的6倍多，其中45%投資於基礎能源領域，21%投資於交通領域。第三，針對美方認爲中國竊取高科技，事實上近年來中國對外支付知識產權費用高速增長。
2）對事實的片面陳述。針對“不公平的技術轉讓”，301報告指責我國汽車行業的“市場換技術”政策強制轉讓技術。改革開放以來，越來越多的外資進入中國，外企基於經濟利益考量而轉移技術，是典型的市場行爲，而非強制交易技術。外資公司在我國汽車行業長期佔據主導地位，核心零部件如發動機、變速箱等技術從未轉移。同時，外資企業利用地方政府招商引資的競爭，最大程度降低技術轉移的規模，結果是美國企業佔領了中國市場，但中國並未換到核心技術。
3）雙重標準。301報告指責中國的許多政策、法規和實踐，但對美國的類似做法卻鮮有提及。關於歧視性許可限制，第一，USTR指責我國《技術進出口管理條例》“在技術進口合同有效期內，改進技術的成果屬於改進方”的規定侵害美國企業的合法權益，削弱了美國企業保護自身知識產權的能力。這種指責存在明顯的法理漏洞，保護改進方的權益是爲了促進已有技術的改進，同時指責也違反了國際上關於技術轉讓的一般原則，即聯合國《國際技術轉讓行動草案》中規定不得設置條款限制受讓人從事按當地情況吸收和更改所轉讓技術的研究和發展。美國政府一方面要求中國等其他國家遵守WTO等國際組織的相關規定，另一方面又在301報告中公然做出違反國際準則的指責。第二，美方指責中國法律歧視外國企業，在技術進口中額外要求外國企業進行合同備案。然而，中國國內企業的技術轉讓合同，同樣需要向科技部進行統一登記管理，並未享受特權；在過去很長一段時間，在中國境內享受特權的是外國企業而非中國企業，外國企業長期在稅收法律上享受超國民待遇，直到2008年統一內外資企業所得稅法，當前外資企業仍在我國享有部分稅收優惠政策。USTR在301報告中絲毫不提中國長期以來對外資企業及個人各項優惠政策對中國企業造成的不公，僅強調在管理方面的國民待遇，雙重標準使其論據過於片面狹隘。關於產業政策，301報告廣泛批評我國高科技領域的產業政策，認爲中國政府不公平地指導和促進中國公司對美國公司和資產進行投資和收購，事實上產業政策在經濟發展和產業結構升級過程中發揮着重要的作用，包括美國在內的各主要經濟體近年來均在高科技領域制定相似產業政策。美國選擇性忽略他國數據，表明了打着貿易保護主義旗號遏制中國的本質。關於正常技術審查限制，美方指責中國正常的技術審查，卻不談美國同樣存在對進出口技術的限制與審查，並將不同國家分爲不同等級。
4）混淆概念。301報告混淆國民待遇和正常技術安全審查的概念，將我國爲保證國家安全進行的正常技術審查與對外資技術採取非國民待遇混爲一談。
301報告反映出美方意圖，害怕中國取得先進技術趕上並壓制美國的競爭優勢，更擔憂的是中國政府大範圍、深度介入高科技創新的制度和行爲，因此要打壓遏制中國高科(4.640,?0.04,?0.87%)（維權）技。在美方警覺中國時，市場換技術越發困難，同時一味引進技術將阻礙自主創新，有必要提高產業政策的效率以增加創新與發展的內生動力。美方沒有看到中國加入WTO以來積極履行承諾，在降低關稅、放寬限制、保護知識產權等方面做出努力和進步。
面對美方指責，我們應化壓力爲動力，正視不足，繼續在降低關稅、放寬投資限制、完善法律法規、打破國企壟斷、更大力度地推動改革開放、建立更高水平的市場經濟和開放體制等方面做出更大的改進。儘管301報告有諸多問題，但我方在對外開放方面也存在部分需改進的問題，不可視而不見和盲目自滿。一是要降低貿易壁壘，擴大對外開放。目前我國棉花、鞋類、電力機械等商品的關稅依然較高，電力、電信服務業等部分製造業和服務業依然存在投資限制。部分行政手續依然冗雜，企業開辦時間較長。建議進一步放寬上述領域關稅壁壘和投資限制，進一步簡政放權，提高政府效率，提升企業獲得感。二是要完善法律法規，清理矛盾之處，穩定企業預期。1）301報告以雲計算行業爲例，指出我國部分行業准入規則變動較大，外資機構進入後可能因准入規則變動面臨退出風險。2）我國現行的部分法律法規對同一問題的規定有矛盾之處，例如《合同法》和《技術進出口管理條例》對侵權責任的規定不同；中國入世承諾的中英文版本對專利強制許可的解釋詳細程度不同，國內外企業在執行中存在爭議。3）我國部分法律法規文本的含義不夠清晰，導致執行過程中自由裁量空間較大。例如我國規定外商投資項目應“符合發展規劃、產業政策及准入標準”，但並未明確具體是哪些規劃、政策和標準。建議進一步完善法律法規，減少准入政策的不必要變動，協調不同法律對同一問題的規定，做好法律文本的解釋和宣傳工作，穩定企業預期。三是完善產業政策，從生產者補貼轉爲消費者補貼，從選擇具體行業改爲支持基礎研發、鼓勵教育等，打破行業壟斷。產業政策在我國過往主要通過歧視性政策重點發展部分行業，對推動基礎產業發展發揮過重要作用。但歧視性產業政策的負面效果逐步顯現，主要包括弱化行業競爭、引起行業壟斷和產能過剩，滋生權力尋租和腐敗等。建議我國產業政策應由歧視性向功能性轉變，發力點從選擇具體發展的行業轉向着重支持基礎技術研發和人才培養等方面。
客觀看待中美貿易戰：當前中美經貿關係和40年前已發生本質變化，最重要的變化是中美經濟實力的此消彼長以及中國產業升級引發的中美產業關係從互補走向競爭。因此，我們此前提出三大判斷“中美貿易戰具有長期性和日益嚴峻性”“這是打着貿易保護主義旗號的遏制”“中美貿易戰，我方最好的應對是以更大決心更大勇氣推動新一輪改革開放，堅定不移。對此，我們要保持清醒冷靜和戰略定力。”外部霸權是內部實力的延伸，中美貿易戰本質是改革戰，最好的應對策略是務實求真地做好改革開放。
風險提示：貿易戰持續升級；改革推動不及預期
目錄
1 美國301報告簡介
1.1 301調查的主要內容與發展歷史
1.1.1 301條款的主要內容
1.1.2 USTR的主要職責
1.1.3歷史上美國發動的301調查
1.2 301報告的主要內容
2 301報告存在的四大問題
2.1 數據誤導性、選擇性引用
2.2 事實的片面性、選擇性陳述
2.2.1 “市場換技術”政策本身並非強制技術轉讓
2.3 對本國和他國的類似做法採用雙重標準
2.3.1 公然違反國際組織原則
2.3.2 片面評價外資企業的在華待遇
2.3.3 片面評價我國產業政策
2.4 混淆概念
2.4.1 混淆“國民待遇”與“正常技術安全審查”概念
3 正視指責與不足：在降低關稅、保護知識產權、放寬服務業限制、完善法律法規和產業政策方面繼續改進，擴大對外開放
3.1 降低貿易壁壘，擴大對外開放
3.1.1 降低部分商品的關稅壁壘
3.1.2 放寬製造業和部分服務業投資限制
3.1.3 簡化行政審批手續
3.2 完善法律法規，穩定企業預期
3.2.1 保證部分行業准入政策的穩定性
3.2.2 提高不同法律文本的一致性
3.2.3 提高行政審批透明度，穩定企業預期
3.3 完善產業政策，從生產者補貼轉爲消費者補貼，從選擇行業改爲支持基礎研發、鼓勵教育等，打破行業壟斷
3.3.1 加入WTO之前，產業政策在調節經濟結構，夯實工業基礎等方面發揮了重要作用
3.3.2 加入WTO之後，產業政策的限制性措施增多，負面效果逐步顯現
3.3.3 產業政策應當由歧視性向功能性政策轉變
正文
1 美國301報告簡介
1.1 301調查的主要內容與發展歷史
1.1.1 301條款的主要內容
廣義的“301”條款主要分爲一般301條款、特別301條款和超級301條款。
一般301條款是對美國貿易制裁措施的概括性表述，是指美國《1974年貿易法》第301-310條內容。該條款授權美國政府在與其他國家存在貿易爭端時做出單邊裁決，而由301條款延伸而來的“301調查”，在經歷多次修改後，已成爲美國單邊主義和發動對外貿易制裁的主要工具。在一般301條款的規定下，如果USTR認定存在違反國際貿易協定行爲或有任何不合理、歧視性的政策使得美國企業承受額外負擔時，USTR必須採取包括與外國會談協商在內的行動消除上述的立法、政策和做法對美國的消極影響。若外國對美國的“不公平”做法仍未改善，除非確定對外製裁將對美國造成重大經濟損失或損害國家安全，美國總統須採取包括提高關稅、限制進口、停止執行有關協定等手段對外國進行報復，以維護美國國家、企業及個人的利益。特朗普政府本次發動的301調查便是基於一般301條款。
特別301條款主要針對知識產權保護以及知識產權市場準入進行調查與約束。每年4月，美國貿易代表辦公室（USTR）必須出具一份特別301報告以確定那些不提供“充分有效”的知識產權保護或對知識產權“公平公正的市場準入”的國家，並可對這些國家進行制裁。此外，特別301報告同時列出“優先觀察名單”和“觀察名單”，並在必要情況下對特定國家進行進一步調查與實施包括對提高關稅或實行非關稅壁壘的報復性措施。
超級301條款是由USTR一攬子調查及解決外國對美出口產品方面的全方位貿易壁壘問題，其在一般性301條款基礎上進一步擴大調查內容及範圍，並將貿易報復權由總統轉移至USTR，從而使USTR成爲貿易調查者、談判者與執法者，權力進一步集中以減少外界干擾，報復力度與手段進一步提升。儘管美國可在世界貿易組織架構或者透過任何其他制定有爭端解決條款的貿易協定啓動爭端解決程序，但超級301法條本身並不要求美國政府需接受WTO授權後才能採取執法行動，即超級301條款超越世貿協定和任何第三方規則，使得美國可依據調查結果對其他國家進行制裁。
1.1.2 USTR的主要職責
美國貿易代表辦公室（USTR）作爲直接面向總統服務的行政機構，自1962年成立以來便主要負責向美國總統建議貿易政策，並在雙邊和多邊層面與外國開展貿易談判。《1974年貿易法》修訂後，USTR的職責與權力隨之擴張。當前USTR集調查、協商、制裁與執行權利爲一體，已基本全權負責美國對外貿易事項，包括雙邊、區域和多邊貿易和投資問題，美國商品和服務的市場準入問題，國際商品協定，保護與貿易有關的知識產權問題；影響美國進口政策談判等。同時，該機構還對普遍優惠制、301條款、1377條款、337條款下針對外國不公平貿易行爲的申訴和201條款下的進口救濟案例負有行政管理職責。
在此條件下，USTR的負責人作爲總領美國對外貿易事項的決策者與執行者，在對外貿易事項的態度及觀點顯得尤爲重要。我們前期報告《中美貿易戰的大辯論：雙方觀點與客觀評價》提出，當前美國貿易代表羅伯特·萊特希澤是對華鷹派人物，主張在貿易上保持對中國的強硬姿態，認爲中國是對全球貿易體系最大的破壞者。他曾表示，中國政府利用大量補貼，向世界輸出過剩產能，搶佔全球市場份額，對全球貿易體系構成破壞。他還認爲，中國竊取美國貿易和技術機密，從而獲取不正當比較優勢，應當利用關稅手段等限制中國產品和投資進入美國市場。
1.1.3 歷史上美國發動的301調查
從發動301調查的頻率來看可分爲兩個階段，以WTO成立爲分界點，美國在此前曾大規模動用301調查企圖減少美國貿易赤字，而在1995年WTO正式成立後，國際貿易爭端逐步轉移到WTO機制上，美國發動301調查的頻率大幅下降。
在世界貿易組織成立以前，美國曾大規模對歐洲、日本、韓國、加拿大、巴西、印度等多國和地區進行301調查，並試圖施加關稅制裁各國，其中以20世紀70至80年代美日貿易戰期間美國發起的16次301調查最爲典型。在此期間，美國常動用301條款、201條款等威脅日本，甚至爲此修改《1974年貿易法》、通過《1988年貿易與綜合競爭法》制裁日本，使用超級301條款威脅強迫日本簽訂協議。由於日美是典型的單方面、非對稱的依存關係，且日本出於維護美國市場、依賴安保的需要，面對美國咄咄逼人頻繁發起301調查，日本幾乎是節節讓步，不斷妥協，缺乏必要的有利的反制，最終接受大量不公平條款，使得國內經濟受損。
1995年WTO成立後，美國發動301調查的頻率與懲罰力度均有所下降，尤其是在2000年1月，WTO爭端解決機構（DSB）通過了針對歐盟投訴美國“301條款”案的專家組報告，專家組報告明確指出：“如果美國政府在任何程度上否定或撤回這些入世承諾，美國將承擔國家責任，其‘301條款’相關法律規定將被認定不符合DSB第23條的規定”。然而近年來，美國在DSB明確做出裁決的前提下仍然單方面對中國發動301調查，並對包括歐盟、加拿大在內的多國施加關稅、拒絕多邊框架，單邊主義與霸權主義思維盡顯。
對中國而言，從歷史上來看，美國自1991年以來至今共對中國發起6次301調查，其中大部分調查都源自對中國知識產權問題的質疑，屬於特別301調查，而前5次調查最終均以中美協商後，中國先後修訂相關知識產權保護法律、擴大市場準入等方式得以解決。而本次在美國貿易保護主義、極權主義抬頭的思想下發起的新一輪301調查，並引發中美貿易摩擦的步步升級，源於鉅額貿易逆差及其結構性體制性問題和分歧，本質在於新冷戰思維霸權國家對新興崛起大國的遏制。
1.2 301報告的主要內容
美方301報告全文共六章，分章節對中國展開五項指控，包括不公平的技術轉讓制度、歧視性許可限制、政府指使企業境外投資獲取美國知識產權和先進技術、未經授權侵入美國商業計算機網絡及其他可能與技術轉讓和知識產權領域相關的內容。301調查報告共計215頁，逾10萬字，相關注釋1139條。
第一章爲總括，包括301調查的背景以及調查過程，並提出中國在高科技領域有三大重要政策，即《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006-2020）》、《國務院關於加快培育和發展戰略性新興產業的決定》和《中國製造2025》,認爲這些政策存在不公平、不合理、歧視性的內容。
第二章集中指責中國不公平的技術轉讓制度。USTR認爲中國技術轉讓制度的問題主要體現在兩個方面：一是中國政府利用所有權限制，如合資企業、外國股權比例限制等方式強制美國公司向中國公司轉讓技術。報告指責我國對部分領域的外商投資強制要求成立合資公司，在另一些領域採取不成文的技術轉讓規定，形成了事實上的強制技術轉讓。301報告引述了一些調查機構和智庫的報告和數據，並介紹了我國汽車和航空兩個行業利用外商合資引進技術的做法，藉此說明我國存在嚴重的強制技術轉讓問題。
二是中國政府利用行政許可、審批程序強迫美國公司以技術轉讓作爲獲取市場準入的條件。USTR認爲，中國存在複雜的審批程序，對包括食品藥品生產、礦產、電信服務等多個行業採取許可證管理，但相關審批制度不透明，審批條款含混不清等問題賦予政府高度自由裁量權，導致企業不得不轉讓技術以獲得市場準入資格。在另一些行業如雲計算領域，中國市場準入制度的變化使外資企業蒙受損失。此外，中國對部分項目進行環境和節能評估時，強制披露敏感技術信息，導致技術泄露。這些技術轉讓制度剝奪了美國公司知識產權和技術的價值，限制了美國企業在中國市場的競爭，降低了美國企業的全球競爭力。
第三章指責中國歧視性的許可限制，主要批判我國《技術進出口管理條例》（下簡稱《條例》）與《合同法》中關於技術改進的所有權和賠償責任的相關規定對外資設置歧視性限制。關於技術改進的所有權，USTR指出，《條例》27條規定，在技術進口合同有效期內，改進技術的成果屬於改進方；29條規定，技術進口合同中，不得含有限制受讓人改進讓與人提供的技術或者限制受讓人使用所改進的技術條款。這些規定使美國公司無法對基於其現有技術做出的變動予以限制，同時使其無法獲得技術改進成果的相關權益。
關於賠償責任，USTR指出，《條例》24條規定，技術進口合同的受讓人按照合同約定使用讓與人提供的技術，侵害他人合法權益的，由讓與人承擔責任。然而我國《合同法》353條規定：受讓人按照約定實施專利、使用技術祕密侵害他人合法權益的，由讓與人承擔責任，但當事人另有約定的除外。即《合同法》允許雙方協商賠償責任的歸屬，但《條例》並不允許。《合同法》通常適用於中國國內企業之間技術轉讓合同，外資向中國企業轉讓合同適用《條例》，因此，這種規定上的差異導致外資面臨很高的賠償風險，對外資企業構成了歧視。
第四章批評中國的對外投資，認爲中國政府通過國家戰略、產業政策、資金支持等多種手段引導中資企業進行海外併購，並通過高科技領域的併購獲取先進技術。USTR介紹了我國的對外投資的國家戰略，即“走出去戰略”和“國際產能合作戰略”，花費大量篇幅詳細敘述了我國對外投資審批中的部門分工，以及各部門爲推進企業對外投資發佈的數十份鼓勵政策和規章制度。最後介紹了我國金融體系對海外投資的支持措施，指出通過國有銀行與國有企業緊密合作，地方政府成立大量產業投資基金等方式，支持企業海外併購，在高科技領域獲得技術。
在此基礎上，USTR介紹了近年來中國企業和資本在航空、集成電路、信息技術、生物技術、工程機械和機器人(16.420,?0.17,?1.05%)、可再生能源和汽車等七大高科技領域的投資情況。報告引用美國智庫的調查數據，指出這些領域的對美投資總額從2005年的19億美元增長至2016年的98億美元。隨後重點列舉了這些領域裏由國企和國有資本主導的25個海外併購項目，認爲這些例子足以說明，中國政府具備足夠的資源來決定中國企業海外投資的投資地點、投資標的和投資數額。中國政府的政策和措施剝奪了美國公司的知識產權，降低了美國企業的全球競爭力。
第五章指責中國未經授權侵入美國計算機系統，盜取商業祕密。USTR認爲中國政府和企業通過侵入美國計算機系統，盜取包括產品設計、製造程序、商業計劃、商業高管郵件等多種信息，對美國公司的全球競爭力構成傷害。
第六章列舉了USTR基於部分利益集團遞交的材料總結出的其他可能和技術轉讓、產權保護等內容相關的中國法律、政策和實踐。列舉出的內容包括我國的《網絡安全法》、《反壟斷法》、《標準化法》和人才引進政策等。但USTR在報告中承認，尚不能確定這些法律和政策是否符合納入301調查的標準。
2 301報告存在的四大問題
301報告看似非常嚴密，但有諸多明顯錯誤和不嚴謹之處。報告存在的問題主要分爲四類：第一是數據引用不完整和具誤導性。第二是片面陳述事實。第三類對本國和他國的類似做法採取雙重標準。第四是混淆概念。
2.1 數據誤導性、選擇性引用
在301報告中，USTR爲了支撐其論據，引用了一些調查機構和智庫的報告和數據，但這些數據中存在許多明顯的誤導性、選擇性引用。
最嚴重的誤導性引用出現在第二章第二節，USTR在該節指責中國在許多行業強制實行合資制度，而外國公司通常更願意在中國建立獨資公司。爲了證明其觀點，USTR引用了歐盟委員會一篇題爲《中歐投資關係影響的評估報告》中的數據，稱“一項由歐盟發起的基於1000家公司的調查表明，僅有12%的回答者認爲即使（中國）沒有合資要求，他們仍將保持現有的合資結構，大多數（52%）的回答者希望建立一家全資公司，32%的回答者希望在合資企業中獲得更高的股權佔比。”
上述數據源自歐盟委託哥本哈根經濟學會（Copenhagen Economics）智庫在2012年所做的調查，調查對象爲在中國經營的歐洲企業，問卷發放數量爲1000份。歐盟清楚地表明，回收到的問卷僅爲203份，“由於這個問題僅僅適用於面臨合資要求的公司，那些並不面臨合資要求的公司此項答案爲空，因此，該問題的樣本爲25份回答”。USTR報告中的大多數（52%）企業事實上僅僅是這25家企業中的52%，即13家。301報告的原文表述，容易讓讀者誤解爲1000家受訪企業中的52%，即520家企業都表明希望建立全資公司，而這與實際情況相差高達40倍。
此外，USTR並沒有解釋爲何選用2012年的調查問卷，以及歐盟企業面臨的情況和美國企業面臨的情況的異同，這些細節進一步削弱了301報告這項數據引用的可信度。
301報告的第二章第一節指出，“根據美中貿易全國委員會（USCBC）最近的會員調查，19%的作答公司表示過去一年中被直接要求對中國進行技術轉讓，這些要求33%來自中央政府，25%來自地方政府”以表明中國政府在強制技術轉讓中扮演了重要作用。這段表述存在以下問題。
一是這份調查沒有註明發放問卷的數量和回收問卷的數量。調查報告聲稱這份報告的數據來自USCBC的會員企業，但沒有標註接受本次問卷調查的企業的具體信息。我們僅從USCBC的官網上了解到該委員會的註冊會員共200家，調查的可信度存疑。二是數據引用存在誤導性和選擇性。首先19%並不是一個特別高的比例，其次，USCBC非常明確地表明，技術轉讓的要求中67%來自合作企業，33%來自中央政府，25%來自地方政府，合作企業纔是技術轉讓的主要需求方，在實際談判中並非被強制，而是平等協商，USCBC調查報告顯示80%的美方企業認爲中方企業的技術轉讓需求可以接受或在降低請求後可以接受，但301報告卻刻意忽略這一事實，試圖證明中國政府在技術轉讓過程中佔據重要作用，這顯然具有嚴重誤導性。
同一節中，USTR指出“美國中國商會（AmCham China）的年度調查問卷表明了類似的問題，例如，2013年對來自不同行業的325家公司的調查表明，超過三分之一（35%）的受訪者表示中國將事實上的技術轉讓作爲市場準入條件令人擔憂。”
美國中國商會每年都會開展問卷調查並公佈調查報告，但USTR卻在2018年的301報告中引用5年前的數據，存在明顯的選擇性引用。美國中國商會近五年來的調查結果清晰地表明中國在知識產權保護領域所取得的進步。2018年的報告顯示，96%的受訪企業認爲，過去五年，中國在知識產權保護執法方面改善或保持穩定。僅有8%的企業認爲商業夥伴的技術轉移安排是知識產權保護方面最嚴重的問題。此外，75%的受訪企業認爲在中國和商業夥伴和客戶分享的技術和專利數量較祖國之外的其他海外司法管轄區更少或持平。
事實上，2001年來中國對外支付知識產權費以年均17%的速度迅速增長，並於2017年達到286億美元。2017年，中國發明專利申請量達到138.2萬件，連續7年居世界首位，申請者中近10%爲外國單位和個人。2017年，中國通過《專利合作條約》途徑提交的專利申請受理量達5.1萬件，僅次於美國，居全球第二位。
第四章第三節中，USTR列舉了中國對外投資的數據，試圖證明中國政府通過有計劃的引導企業投資，尤其是高科技領域投資，來獲取美國的高新技術。報告列舉了美國企業研究所（AEI）發佈的中國在航空、集成電路、信息技術、生物技術、工程機械和機器人、可再生能源和汽車等七大行業的投資數據，並介紹了具體的投資併購案例來證明其觀點。
全面研究AEI數據可發現，301報告對上述數據存在選擇性引用。中國企業的海外投資中，高科技行業並非投資主力，2005年-2017年，中國企業對美國的投資總額爲1720億美元，其中，旅遊和娛樂項目佔總投資的20%，金融地產類項目佔總投資額的29%，即將近一半的投資集中在娛樂和金融地產領域，而高科技領域的投資額僅爲215億美元，佔總投資額的12.5%。
事實上，近年來中國企業通過走出去戰略，大量投資亞非拉等發展中國家，主要投資領域集中在交通、能源等基礎設施建設上。AEI的數據表明，2005年-2017年，中國在亞洲、南美和非洲等地的對外投資總額達10980億美元，是同期對美投資額的6倍多，這些投資中，45%投資於基礎能源領域，21%投資於交通領域。這是中國企業對外投資的主戰場。對美的科技類投資近年來出現增長，應理解爲中國海外投資整體增長背景下的正常增長。
在同一節中，USTR表示，2000年以來的數據表明，中國對美投資的結構中，綠地投資的佔比逐步下降，而併購的佔比逐步上升。其中綠地投資是指“能帶來資本存量的增長，直接增加新的經濟活動和就業，提高生產力”的投資。美方據此指責近年來中國不斷通過投資併購的方式直接獲取美國企業的資源和技術。
綠地投資有極強的順週期性，投資數量的多少與東道國的整體經濟情況有關。當東道國經濟形勢較好時，投資機會較多，綠地投資的佔比較高，反之則較低。金融危機之後，美國國內綠地投資機會較金融危機前明顯減少，而一些當地企業則因爲債務壓力等主動尋求兼併重組，導致中國對美綠地投資佔比下滑，而併購投資的佔比上升。因此，近年來綠地投資佔比的下滑，反映的是美國國內綠地投資機會的下降，以及中國企業在海外投資過程中主要依據經濟條件決策，而非政府主導。
此外，第二章第一節中，USTR引用了美國商務部產業和安全局對美國集成電路行業的調查問卷結果，指出26%（25家）受訪企業表示在中國必須與當地企業建立合資公司才能進入中國市場，301報告的註釋118-119顯示相關問卷調查結果即將公佈，但截至2018年8月，美國商務部仍未公佈相關報告，因此數據的真實性和完整性目前無法評估。
2.2事實的片面性、選擇性陳述
2.2.1 “市場換技術”政策本身並非強制技術轉讓
301報告的第二章第一節指出，中國長期在部分領域要求外資企業與中國合資才能進入中國市場，對外資實施股權比例限制，利用合資企業實施強制技術轉讓。這種“市場換技術”的行爲構成了對美國企業知識產權的侵犯。
根據USTR的邏輯，他們認爲只要中國從合資企業中獲得了技術，便是對美方知識產權的侵犯。但事實上，評價“市場換技術”是否構成對美國企業知識產權的侵犯，一是要看中方企業獲得技術時，是否依據了技術轉讓的相關法規簽訂了技術轉讓的合同以及合同內容是否合法，二是要看技術合同的簽訂是否遵循了公平和平等的原則。如果兩個問題的答案都是肯定的，就不能判定爲強制技術轉讓，也就談不上對知識產權的侵犯。
根據我國的《合同法》和《技術進出口管理條例》的規定，企業在引進外資企業的專利技術和專有技術時，應當簽訂技術轉讓合同。這從法律上保證了技術轉讓一定是基於雙方都認可的合同文本進行的。如果不簽訂相關合同而直接脅迫對方進行的強制技術轉讓，讓與人可以依據上述法律對受讓人提起訴訟，爭取自己的合法權益。
我國現行的法律條文中不包含強制技術轉讓的條款，任何含有這類條款的合同都是違法的，也是無效的。如果技術的讓與方認定合同中存在強制技術轉讓的證據，可以對此提起訴訟。但如果雙方基於平等自願的原則簽訂了技術轉讓合同，且合同條款符合相關法律法規的規定，那麼這份合同就是有效的。在這份合同下產生的所有後果都應當由簽訂合同的雙方承擔，與受讓公司所在國的政治制度等其他因素無關。
對於是否進行強制技術轉讓，最有發言權的應該是簽訂合同的雙方企業。中國作爲發展中國家，技術水平和管理水平相對落後，但市場規模較大，在合同簽訂過程中，用自己的優勢（市場規模）來提高自己的弱勢（技術水平）正好體現了貿易的互利互惠。同時，美國企業願意來中國投資，並適當轉讓相關技術，一定是經過了收益-成本的測算，認爲在中國市場獲得的收益大於轉讓技術的成本。這些都體現了特朗普反覆要求的貿易的對等性（reciprocity）。
作爲案例，報告第二章介紹了我國汽車和飛機兩個行業的發展歷程，認爲這兩個行業長期通過“市場換技術”政策，強迫美國公司轉讓相關技術。然而，詳細回顧這兩個行業的發展歷程可以發現，我國的“市場換技術”政策並未導致外資企業的核心技術轉讓，301報告中的論斷較爲片面。
案例一：汽車行業的“市場換技術”未能使中國企業獲得技術
報告第二章第二節中，USTR指責了我國汽車產業與外資合作的“長安模式”，認爲這是中國政府強制技術轉讓的例證之一。報告指出，“中國政府的目標是通過轉移美國和其他國外廠商的技術，發展國內汽車企業。在長安模式下，重慶長安汽車(6.910,?0.07,?1.02%)股份公司和美國福特汽車公司以50/50的比例建立合資企業。企業通過引進相關技術、消化吸收，然後進行二次創新，從而取得技術進步。長安模式的優勢在於長安公司能夠控制合資企業的核心生產技術，通過核心技術建立技術產品創新，提升品牌價值。” USTR進一步表示，“當中國獲得相應的技術並尋求提升自主品牌時，外資製造商發現自己在中國的處境愈發艱難，在外商投資產業指導目錄中，整車製造在2010年以前屬於鼓勵外商投資的目錄，2011年-2014年調整爲限制投資，2015年之後被納入禁止投資目錄。”
“長安模式”是我國的“市場換技術”政策在汽車行業的體現，301報告中的這段指責對事實存在明顯的選擇性陳述，沒有客觀評價我國汽車產業政策的實施效果。
改革開放前，我國的汽車工業長期處於較爲封閉的狀態，技術進步較爲緩慢。生產的汽車主要用來支持國民經濟的其他行業，主要發展重型卡車等車型，乘用車領域技術和市場積累均較弱。技術上主要依賴從蘇聯引進的技術，一些零部件需要手工打造，量產率很低。這一時期我國的汽車工業和世界先進工業水平無論在技術、管理還是市場營銷等方面都存在着很大的差距。
1994年，發改委頒佈了第一版《汽車工業產業政策》（《1994版政策》）標誌着“市場換技術”的政策首次得到明確。《1994版政策》規定“中外合資、合作的汽車工業生產企業必須同時滿足下列條件方可建立：一是企業內部建立技術研究開發機構。該機構具備換代產品的主要開發能力；二是生產具有國際90年代技術水平的產品；三是合資企業應以本企業生產的產品出口爲主要途徑，自行解決外匯平衡；四是合資企業在選用零部件時，國產零部件應同等優先。”這一版政策中對合資企業的股權比例上限做出明確規定，“生產汽車、摩托車整車和發動機產品的中外合資、合作企業的中方所佔股份比例不得低於50％”。
然而，“市場換技術”實施之後卻沒能起到預期的效果，中國企業讓出了市場，卻沒能得到外資企業的技術。主要原因一是外資企業始終牢牢掌握着關鍵技術，對核心零部件如發動機、變速箱的技術轉讓嚴格限制，或設置高昂的技術使用費，增加了中方獲取核心技術的難度。在這一過程中，中方市場和股權優勢與外方的技術優勢並不對等，外方掌握着技術和產品，掌握了談判的話語權。二是中方自己技術轉化的動力和效率不高。外資企業的技術優勢帶來巨大的市場利潤，中方從追求利潤，降低成本的角度出發，減少甚至停止了技術研發投入，導致引進技術後消化、吸收的能力較弱，更談不上二次創新。許多企業從國外運來零部件後直接組裝生產，數據顯示，2000年以前，中國的大中型工業企業用於技術消化的費用僅相當於技術引進費用的10%，而韓國日本的比例則高達700%。國產汽車技術進步因此比較緩慢。
2004年，爲了履行加入WTO時的承諾，同時反映最新的市場情況，發改委頒佈了第二版《汽車行業發展政策（2004）》。在這版政策中，“市場換技術”的核心思路沒有明顯變化，中資企業依然面臨着關鍵零部件的生產技術進展緩慢的困難。同時，《2004版政策》將外資公司只能成立一家合資企業的限制放寬爲兩家。合資企業良好的經濟效益驅動各地政府紛紛引進，逐漸形成了汽車行業中地方政府競爭外資企業的局面，外資企業在談判中獲得了更大的話語權。外資企業將最小化技術轉讓作爲選址的重要條件，利用地方政府之間的經濟“錦標賽”不斷削減技術轉讓規模，導致我國汽車工業的整體技術水平遲遲無法取得進展。目前，不少外資企業在我國均建立了兩家合資企業，例如大衆汽車公司分別與一汽和上汽成立了一汽大衆和上汽大衆，本田公司分別和東風公司、廣州汽車公司成立了東風本田和廣汽本田。外資公司充分利用這些企業之間的競爭關係來削弱技術轉讓規模，將更受市場歡迎的車型放在要求技術轉讓更少的公司生產。因此，“市場換技術”政策在我國汽車行業始終未能取得預期效果。
案例二：飛機行業的“市場換技術”是中美共贏
在同一節中，USTR指責中國商用飛機有限責任公司在研製C919飛機時採用的“主製造商—供應商”模式，認爲中國利用這一模式強制轉讓技術。USTR在報告中寫到，“中國利用自身市場的購買力建立C919的國內供應鏈。產業觀察家將這一過程描述爲‘國家主導的’、‘強制的’和‘精心設計的’。在這一過程中，合資企業成爲了中國獲取建立自主飛機制造供應鏈相關技術的關鍵環節。”爲了佐證其觀點，USTR援引美國智庫蘭德公司《中國商用飛機制造產業政策的有效性》中的描述，“中國的政府官員非常清晰地對外國企業表示，如果他們能夠成爲中國的朋友，那麼他們的業務在中國將更有可能獲得成功。這些公司可以通過建立生產基地，轉移技術或者直接參與C919項目的方式來實現。”
這些描述非常片面且具有明顯的誤導性。事實上，商飛與供應商簽訂的合同完全是互利互惠的，供應商決定加入中國市場完全是基於市場因素考量，不存在“強制”或者“精心設計”。USTR在301報告中承認，“中國是世界最大的民用航空市場，因此任何飛機零部件製造商都希望在中國獲得更大的市場份額，如果在中國的市場競爭中失利，那就意味着企業規模受損，出口收入下降，用於研發下一代產品資金也相應減少，企業競爭力將因此受損。”
蘭德公司的報告的措辭更加直白：“與我們討論C919項目的美國政府官員表示，美國公司並未抗議商飛的這一要求（指建立合資公司）。這些公司希望美國政府幫助他們起草更有競爭性的標位以及註冊合資公司。美國公司願意將設立合資企業作爲中標的前提條件，因爲新產品指定供應商的地位非常重要。許多與我們交流的企業代表都強調了這一點。他們指出，飛機模塊和組件是非常專業化的產品，只有被確定安裝之後才能銷售，因此生產商之間爲了供應商地位競爭非常激烈。由於商飛同意在C919項目上採用獨家供應商的做法，美國廠商對成爲商飛的獨家供應商尤其感興趣。”
更重要的是，與汽車行業一樣，民航業的外資企業對技術是否可以共享轉讓有着清醒的認識。“飛機制造中的最先進的技術，例如渦輪葉片，合成材料以及集成系統的生產技術，被生產企業牢牢掌握，這些零部件通常在國外製作，然後出口到中國進行最終組裝。外國企業與中國合作的技術通常是更容易獲得、更容易掌握的技術，以便確保技術轉讓後，對應產品的生產滿足必要的精確度、質量和效率。”轉讓這些技術對於外國企業而言更多是出於降低成本的考慮——技術本地化能夠降低產品的運輸成本，從而獲得更大的競爭優勢。
中國的航空工業發展至今，在商用飛機制造上選取依賴合資供應商的“主製造商-供應商”模式，是吸取了發展過程中諸多教訓的結果。上世紀70年代，中國開始嘗試自行研製民用大飛機，經過十年的艱苦努力，1980年，我國自行研製的第一架飛機運-10試飛成功，這架飛機的技術水平大體與波音707類似，採用了大量的新材料、新標準和新工藝。然而，由於飛機制造成本過高，加上被認定爲受到四人幫領導的“上海革委會”的干擾破壞，運-10飛機項目在試飛成功後不久便下馬了。
運-10項目下馬後，我國航空工業提出了依靠國外技術發展的“三步走”發展戰略：第一步裝配和部分製造支幹線飛機，第二步與國外合作，聯合設計研製100座級飛機；第三步在2010年實現自行設計、製造180座級幹線飛機。在這一戰略的推動下，中航工業下屬的上海飛機制造公司??? 與美國的麥道公司簽訂了合作協議，由麥道公司提供零部件，上海飛機制造公司負責對應型號MD-82飛機的總裝。1986年-1994年，上海飛機制造公司共組裝了35架MD-82飛機，其中3架還出口美國，獲得了良好的效益，但在這一過程中，中國企業只負責組裝，對零部件的研發和生產沒有參與。
MD-82項目的成功鼓舞了麥道公司。爲了提前打開中國市場，從而在與航空製造業兩大巨頭波音和空客的競爭中獲得優勢，麥道公司和上航簽訂了新協議，計劃推出新一代MD-90飛機。新協議中，麥道仍然把持着發動機、航空電子、輔助發動機和起落架等關鍵技術，但轉讓了部分其他零部件的生產技術，使得許多零部件可以在國內生產。爲此，中航總當時動員了上航、西飛、沈飛、成飛等四家飛機制造廠參與MD-90的生產工作。按照合同，中國採購了裝配加工20架MD—90的原材料，按當時價格3000多萬美元一架，入庫的原材料價值約5-6億美元。然而，正當國內航空工業摩拳擦掌之時，1997年年中，波音公司突然宣佈收購麥道公司，隨後不久便宣佈包括MD-90在內的飛機停產。這一消息對我國的航空工業形成了非常大的打擊，前期投入的大量人力和物力瞬間化爲泡影。上航最終堅持完成了兩架MD-90飛機的生產，但隨後相關項目團隊便解散了。
1996年，中國與空客簽訂了協議，計劃共同生產100架AE100型飛機。但在技術轉讓階段，空客提出的技術轉讓費高達10億美元，卻又不提供所報價的技術轉讓具體項目內容。1996年底，中國的官方外匯儲備僅1050億美元，這自然讓談判無法進入實質階段。1998年，亞洲金融危機爆發，空客的海外業務收縮，合作項目被迫中止。
2008年，中國商用飛機有限責任公司成立，標誌着我國自主研發民用航空飛機再出發。然而經歷了近十年的空窗期，中國民航工業的技術人員流失較爲嚴重。爲了能充分利用現有技術資源，充分發揮我國的市場優勢，商飛建立了主製造商—供應商模式，如上文所說，供應商與商飛簽訂合同遵循互利共贏的原則。301報告中對“市場換技術”的指責是沒有道理的。
2.3 對本國和他國的類似做法採用雙重標準
2.3.1 公然違反國際組織原則
301報告中的第三章第二節中，USTR指責我國《技術進出口管理條例》侵害美國企業的合法權益。《條例》第二十七條規定，在技術進口合同有效期內，改進技術的成果屬於改進方；第二十九條第三款規定，技術進口合同中，不得含有限制受讓人改進讓與人提供的技術或者限制受讓人使用所改進的技術的條款。USTR認爲這些規定使美國企業無法限制中方改進轉讓技術，阻止了美國企業對改進成果相關利益的獲取，削弱了美國企業保護自身知識產權的能力。
上述指責存在明顯的法理漏洞，違反了國際上關於技術轉讓的一般原則。從法理上講，《技術進出口管理條例》中規定改進技術的成果屬於改進方，同時規定不得含有限制受讓人改進技術的條款，是爲了激發和保護受讓人基於現有技術不斷創新的積極性。工業革命以來，人類技術進步日新月異，一方面靠的是專利制度保護原創成果，另一方面則靠的是對已有技術的不斷改進和突破。如果不對技術改進行爲予以保護，那麼讓與人通常會在技術轉讓合同中設置大量限制性條款，例如高昂的技術轉讓和使用費，限制受讓人對技術進行任何改動等，導致讓與人逐步形成技術壟斷。壟斷優勢會降低讓與人不斷研發、更新技術的動力，減慢技術更新的速度，抑制社會的創新氛圍。因此，目前大多數國家都會對基於現有技術創新的改進予以保護。
聯合國《國際技術轉讓行動草案》中清楚表明，反對各國對技術研究進行限制，各國不得設置條款限制受讓人從事按當地情況吸收和更改所轉讓技術的研究和發展，或限制受讓人實施與新產品、新設備、新工藝有關的研究發展計劃。這份文件是目前世界範圍內最具代表性的，反映大多數國家意願的技術轉讓的原則性文件。301報告中的指責很顯然與上述精神相違背。美國政府一方面要求中國等其他國家遵守WTO等國際組織的相關規定，另一方面又在301報告中公然做出違反國際準則的指責，是典型的雙重標準做法。
2.3.2 片面評價外資企業的在華待遇
301報告第三章第二節指責中國法律偏袒中國企業，歧視外國企業。USTR指出，“中國《技術進出口管理條例》規定了《合同法》未規定的若干程序要求。根據《條例》，所有技術進口合同必須通知中國並提供其合同副本”，“從一開始，外國進口技術許可人，包括美國技術許可人，就必須履行《合同法》中未對中國企業施加的義務。”
首先，中國國內企業的技術轉讓合同，同樣需要向科學技術部進行統一登記管理，並未享受特權。儘管中國《合同法》中未對合同登記進行特殊規定，但科學技術部、財政部和國家稅務總局聯合印發的《技術合同認定登記管理辦法》（國科發政字〔2000〕063號）規定，國內法人、個人和其他組織依法訂立的技術開發合同、技術轉讓合同、技術諮詢合同和技術服務合同需向科學技術部進行登記，並非301報告中所稱享受特權。
其次，在過去很長一段時間，在中國境內享受特權的是外國企業而非中國企業，外國企業長期在在稅收法律上享受超國民待遇。自20世紀70年代末中國改革開放至2008年，中國一直在國家層面給予外資企業超國民待遇的稅收政策和土地優惠政策。1991年中國頒佈的《中華人民共和國外商投資企業和外國企業所得稅法》第七條明確規定，“設在經濟特區的外商投資企業、在經濟特區設立機構、場所從事生產、經營的外國企業和設在經濟技術開發區的生產性外商投資企業，減按15％的稅率徵收企業所得稅”，“設在沿海經濟開放區和經濟特區、經濟技術開發區所在城市的老市區的生產性外商投資企業，減按24％的稅率徵收企業所得稅。”，該法案在2001年中國正式加入WTO後仍然有效，直至2008實施的《中華人民共和國所得稅法》把內外資企業所得稅統一爲25%，在此之前外資企業在企業所得稅上長期享受超國民待遇。
當前外資企業仍在我國享有部分稅收優惠政策。2017年國務院發佈《國務院關於促進外資增長若干措施的通知》（國發〔2017〕39號）第二章第三條規定“對境外投資者從中國境內居民企業分配的利潤直接投資於鼓勵類投資項目，凡符合規定條件的，實行遞延納稅政策，暫不徵收預提所得稅”，同樣在所得稅計提上對外資企業及個人給予超國民優惠。USTR在301報告中絲毫不提中國長期以來對外資企業及個人各項優惠政策對中國國內企業所造成的不公，僅強調在技術合同管理方面的程序設置，雙重標準使得其論據過於片面狹隘。
2.3.3 片面評價我國產業政策
301報告的第四章花費近百頁篇幅對我國的高科技領域的產業政策進行了廣泛的批評，認爲中國政府不公平地指導和促進中國公司對美國公司和資產進行投資和收購，其中技術領域的投資增長迅速。過去幾年，中國的高科技投資主要集中於航空、集成電路、信息技術、生物技術、工程機械和機器人、可再生能源、汽車等七大領域。其中，信息技術和能源領域增長尤其迅速，2009年-2013年信息技術領域的對美投資的年平均額爲3.12億美元，但2014年迅速增長至59億美元，2015年和2016年維持在13億美元和33億美元的高位；2005年-2013年，能源領域的對美投資的年平均額爲6.73億美元，但2014年-2017年，年平均投資額增長至42億美元。
301報告進一步分析到，由於這些併購是基於政府政策目標而非市場決策，因此中國企業在併購中得到了包括中國主權財富基金——中投公司和國有大型商業銀行在內的金融機構的大力支持。而中國國內對企業併購嚴格限制，外國企業無法在中國自由地進行類似交易。此外，由於交易中的部分損失由政府承擔，中國企業在併購中更願意承擔損失。這些對於包括美國在內的外國企業而言都是不公平的。因此，301報告得出結論：中國政府制定的大量戰略、各類政府注資背景的基金與國有銀行爲高科技術產業提供了不公平的產業政策，是近年來中國企業對外投資快速增長的主要原因。
我們必須指出，理論與歷史經驗均表明產業政策一直在經濟發展和產業結構升級過程中發揮着重要的作用。在市場經濟運行過程中，由於資本的順週期逐利性與歷史侷限性，從長期來看難以僅憑市場力量促進產業的升級與技術的進步。以國家主導的產業政策扮演着積極引導與調整產業結構的角色，能起到提升社會資源配置效率，加快產業、技術、人才向更優結構轉變等重要作用。
事實上，包括美國在內的各主要經濟體近年來均在高科技領域制定相似產業政策。進入21世紀以來，伴隨經濟水平的不斷提高以及計算機技術的進步，以大數據、雲計算爲依託的各類高端製造、智能科技產業逐步興起，美德日韓等國爲在新一輪工業革命中搶佔先機，均紛紛出臺相關產業政策鼓勵、引導企業在高科技領域的投資。從發佈的高科技製造業戰略以及政策來看，各國指導性綱領中提及的戰略目標以及實施方式相似度很高。2012年美國提出《先進製造業國家戰略計劃》，強調加快對中小企業高端製造業投資，並通過政府採購以及直接投資、支持基礎技術研發、提高政產學研用模式效率、培育高科技術人才等手段支持高端製造業的發展。該計劃內容與《中國製造2025》、韓國《製造業創新3.0戰略》、日本《第五期科學技術基本計劃》以及德國《高技術戰略2020》主體內容以及實現的方法手段極爲相似。
各國對外投資在宣佈高科技產業政策後均呈上升趨勢。伴隨高科技產業政策的全面鋪開，其他各國對美投資總體呈現上升趨勢，其中自2016年提出《第五期科學技術基本計劃》以來，2017年日本以合併、併購爲主的對美國直接投資同比增長34.4%。德國2013年提出“工業4.0”戰略後，2014年對美直接投資同樣快速增長，同比增幅達319%。事實上，伴隨次貸危機後世界經濟逐步恢復，在各國推出類似高科技產業政策後，各經濟體對外直接投資均有明顯上升。美國無視經濟發展規律、選擇性忽略他國實際數據證據，表明了這些指責實際上是打着貿易保護主義旗號的遏制，有失公允。
2.4 混淆概念
2.4.1混淆“國民待遇”與“正常技術安全審查”概念
301報告的指責明顯混淆“國民待遇”與“正常技術安全審查”概念。WTO明確指出“國民待遇”是給予他人與自己國民相同待遇的原則。其中，《關貿總協定》（GAAT）第3條規定一旦通過海關，進口產品的待遇不得低於相同或類似的國產產品。同時，服務貿易總協定（GATS）第17條和《與貿易有關的知識產權協定》（TRIPS）第3條也涉及國家對服務和知識產權保護的處理，均強調在國內市場對本國企業和外國企業的平等對待。“國民待遇”在此並不等同於對外國商品、服務與技術毫不設限，而是指給予進口產品以及技術的待遇不低於本國同類產品所享受的待遇。
中國並非全面對進口技術進行審查，而是對部分產業國外進口技術，尤其是涉及關乎國家安全的敏感產業技術，實施許可證管理，屬於邊境管理中的“正常技術安全審查”，爲市場準入問題。中國《條例》第七條、第十八條均指出“國家鼓勵先進、適用的技術進口”，部分技術可自由進口。各國有權在符合WTO框架的前提下實施安全審查，並非301報告中所指出的歧視國外企業而違反國民待遇原則。事實上，無論是從法理還是從法條上來說，安全審查的許可證管理模式都有其存在的意義，實施進出口許可證管理是維護一國國家安全、信息技術安全的必要措施，國家安全脆弱性的關鍵在於敏感產業、敏感技術、敏感信息、敏感地域等，這些敏感點易受攻擊或者損害而難以防範或補救，從而嚴重危及國家安全。從2007年商務部發布的《中國禁止進口限制進口技術目錄》來看，中國對部分產業進口技術限制許可審查主要集中於對國家安全、社會公共利益或者公共道德，人民健康或安全和動物、植物的生命或健康，環境破壞的審查，目的在於維護我國人民以及經濟技術權益。
事實上，美國同樣存在對進出口技術的限制與審查。美國《出口管理條例》（Export AdministrationRegulations）第七百三十六條明確對包括出口目的地、出口技術等八方面限制或禁止出口內容，規定限制的技術及產品需申請“許可證”或 “許可證再審覈”。從進口方面來看，美國同樣在軍事、醫藥、能源等產業採取進口許可證管理方式，進口產品或技術均需通過相關部門的審查方可進入美國。例如在美國《進口牛奶法案》（Import Milk Act）中規定大多數奶酪進口都需要進口許可證，並且必須受限於進口配額。
此外，301報告第三章第二節中指責《技術進出口管理條例》第二十條——申請人憑技術進口許可證或者技術進口合同登記證，辦理外匯、銀行、海關等相關手續，“使得未登記的進口技術企業無法將合理獲得的利潤匯出國外，而中國企業在《合同法》下無此限制”的說法同樣有失偏頗。當前我國外匯管理採用宏觀審慎與微觀監管相結合原則，無論國內外企業均需提供合理證明保證購匯真實性、合法性與合規性。國家外匯管理局在發佈的《國家外匯管理局關於進一步推進外匯管理改革完善真實合規性審覈的通知》（匯發〔2017〕3號）第八條指出“境內機構辦理境外直接投資登記和資金匯出手續時，除應按規定提交相關審覈材料外，還應向銀行說明投資資金來源與資金用途（使用計劃）情況，提供董事會決議（或合夥人決議）、合同或其他真實性證明材料”，其對國內企業要求的本質與要求國外進口技術方提供相關材料以辦理外匯、海關手續並無差別。
3 正視指責與不足：在降低關稅、保護知識產權、放寬服務業限制、完善法律法規和產業政策方面繼續改進，擴大對外開放
儘管301報告存在諸多問題，但部分內容有一定合理性，暴露出我們在對外開放、法律法規建設和產業政策制定等方面的問題。報告第二章和第三章均提出，當前我國部分領域仍然對外資存在限制。部分行政審批流程複雜、不透明、規則不清晰、信息不公開等問題仍然存在，一些規章制度存在較大自由裁量空間，給外資企業進入中國帶來困難。
3.1 降低貿易壁壘，擴大對外開放
3.1.1 降低部分商品的關稅壁壘
近年來我國進口商品的關稅整體明顯下降。WTO數據顯示，2016年我國加權平均關稅稅率爲9.8%,在世界範圍內整體處於較低水平。然而，我國在部分商品如棉花、鞋類、電機設備、服裝等的關稅水平與美國、歐盟、日本等發達國家和俄羅斯、印尼、印度等部分發展中國家相比仍然偏高。
例如，我國目前對進口棉花徵收的關稅稅率爲28%，而上述6個國家的平均關稅稅率爲2.5%，其中歐盟、日本和俄羅斯的稅率皆爲0。我國目前對皮毛和鞋類的關稅稅率爲13.3%，而上述六個國家的平均關稅稅率爲6.9%。
我們建議適時對上述領域產品的關稅稅率下調，進一步提高我國製造業和服務業的對外開放水平。
3.1.2 放寬製造業和部分服務業投資限制
近兩年我國在對外開放領域取得了一系列令人矚目的成就。從《外商投資產業目錄》來看，2017年我國《外商投資產業目錄》在結構上首次採用負面清單模式，限制類條目有所減少，在一些領域放開股權比例限制和外商投資合資合作要求，並且在部分服務業、製造業和採礦業等領域的外資投資限制有所放寬。
2018年，我國推出了一系列更高水平的對外開放舉措，大幅放寬金融業和部分製造業的對外開放水平。其中，銀行業放開外商投資的比例限制，證券和保險業制定了對外開放的時間表，三年之後取消外商投資的股比限制，汽車製造業承諾2020年取消外商投資的股權比例限制，2022年取消外資企業可在國內建立最多兩家生產同類整車產品的合資企業的限制。
然而，我們也必須認識到，與發達國家相比，目前我國在製造業和部分服務業領域的開放水平仍然不高，仍然具備進一步對外開放的空間。
OECD於2017年發佈的最新外商投資限制指數顯示，我國在68個主要經濟體中，外商限制指數排名第四（限制程度由高到低），整體限制程度僅僅低於菲律賓、沙特阿拉伯和印度尼西亞。從分項來看，我們在電力、航空運輸、電信服務和金融等領域限制程度較高。今年我國大幅放開金融領域的限制，預計我國在相應領域的得分將有所提升，但其他領域的問題仍然不容忽視。
從電力行業來看，當前外資對電網的建設、經營以及核電站的建設、經營均受到限制，需要中方控股，國有企業佔據壟斷地位。國家壟斷電力導致市場資源配置不合理，壓低產能利用率維持價格虛高，民生利益受到損害。一方面，部分地方政府追求地方業績大力發展風能發電，過量電廠興建導致大量風能發電廠被閒置；另一方面，爲維持地方就業，以污染環境爲代價的火力發電廠落後企業始終無法淘汰，市場有效性降低，資源錯配，社會總體福利受到損害。此外，伴隨季節變化及工業用電變動，國企集團相互調節控制電力壟斷，電價維持虛高，導致民生利益受到侵害。
從電信服務業來看，電信服務作爲一個基礎性的戰略性產業，由於我國計劃經濟的歷史原因、產業的自然壟斷特性和開放涉及到公共服務領域，電信對外開放進程較爲緩慢。當前我國電信服務開放水平較低，外資持股增值電信業務不得超過50%（電子商務除外），而基礎電信業務必須由中方控股。與其他國家如美國、日本等國家電信企業壟斷地位形成不同，中國壟斷電信企業並沒經過充分的市場競爭，而是行政干預施加壟斷地位的結果，因此，與國外成熟運營商相比，我國電信行業存在收費較高、服務較差，濫用壟斷地位等問題，其中一些問題不得不通過行政命令加以解決。例如，手機流量不清零和轉存服務以及流量取消漫遊費等均是通過國務院常務會議的形式才得以落實。企業自身提速降費的主動性不足。
我們建議在上述領域進一步擴大開放，降低外資和民營企業的進入門檻，更好發揮市場主體活力，促進上述行業的進一步發展。
3.1.3 簡化行政審批手續
301報告中提到，目前我國對外商投資的審批程序仍然比較複雜，外資企業在審批程序中容易遭遇隱性壁壘。當前我國公民開辦企業的平均用時爲22.9天。明顯高於日本的12.9天，美國的5.6天，法國的3.5天。
外商在我國申辦企業面臨的程序更爲複雜，美國商務部編制的《中國外商投資的審批程序》報告顯示，外商企業在中國設立公司需要獲得政府各部門和行業協會的審批，經歷包括反壟斷及國家安全審查、名稱預批准、環境影響評測等八大步驟。此外，目前我國對食品藥品生產、礦產、電信服務等多個行業採取許可證管理，許可證申請的時間跨度不一，導致一些在《外商投資產業指導目錄》中鼓勵類的投資的進度受到影響。
我們建議適當簡政放權，簡化外資企業註冊手續、生產經營相關審批，壓縮消防、環評、用地審批、水電氣接入、進出口通關的時間。對行業的許可證管理實施流程化、標準化審批管理程序，儘量減少審批過程中的自由裁量空間。
3.2 完善法律法規，穩定企業預期
3.2.1 保證部分行業准入政策的穩定性
301報告第二章第三節指責中國政府的政策變化，使美國企業在華蒙受損失。報告提到，中國政府要求雲計算服務的提供商進行電信增值服務運營許可證。2016年以前，外資企業進入中國市場通常是與中國企業合資從而獲得許可證。然而2016年3月發佈工信部發布了《關於規範雲服務市場經營行爲的通知（徵求意見稿）》和《關於清理規範互聯網網絡接入服務市場的通知》，禁止了：1）中國許可證持有者向外國雲計算服務提供商提供任何設施或其他資源；2）外國雲計算服務提供商直接與用戶簽訂合同。3）使用國外企業的商標在境內提供雲服務。這使得外國企業擔心若徵求意見稿最終發佈，則外國企業不得不將境內的雲計算服務出售給國內企業以符合規定。USTR指出，亞馬遜已於2017年11月將其中國境內的雲計算服務的部分設備出售給中國合作伙伴，以滿足可能到來的更爲嚴格的監管措施。
目前來看，由於我國監管措施在部分領域較爲落後，過分重視事前准入監管，而事中及事後監管相對不足，導致一些市場領域的准入條件市場時常出現變化。這也是目前美國在華企業反應較爲突出的領域。美國中國商會在2018年發佈的《2018中國商務環境調查報告》顯示監管環境的透明、可預測、公平性是外商投資企業最關心的問題：
我們建議相關部門在制定行業准入的相關政策時，可以在充分聽取各類市場成員的意見之後再行制定，准入規則一旦確定，除非市場環境發生重大變化，儘量不要修改准入條件，給市場參與者以穩定預期。
3.2.2 提高不同法律文本的一致性
301報告第三章第二節中提出，我國《條例》第二十四條規定技術進口合同的受讓人按照合同約定使用讓與人提供的技術，侵害他人合法權益的，由讓與人承擔責任。而在《合同法》第353條規定受讓人按照約定實施專利、使用技術祕密侵害他人合法權益的，由讓與人承擔責任，但當事人另有約定的除外。此類法條上的區別，使得國內企業在技術轉讓時可以依照《合同法》就侵權責任進行協商分擔，而由於技術進口必須服從《條例》的規定，因此國外企業無權協商，理論上的確造成了對外國企業實際經營上的歧視。
同一節中，301報告提到了我國的《合資企業經營法實施條例》中四十三條規定侵犯美國企業知識產權。四十三條規定，合營企業技術轉讓協議的期限一般不超過10年，協議期滿後，技術輸入方（即受讓人）有權繼續使用該項技術，USTR認爲這樣的規定導致美國企業在協議結束後無法對技術的使用權進行限制，導致美國企業的利益受損。
一般來講，與外資企業相關的法律法規要與我國在WTO的入世承諾保持一致。依據我國入世承諾的中文版內容，在特殊情況下,准許未經專利持有人授權即可使用(包括政府使用或授權他人使用)某項專利,即強制許可或非自願許可。如果我們認定合營企業屬於“特殊情況”的一種的話，則我國目前的規定並無違反入世承諾之處。
然而WTO官方網站中，我國入世承諾的英文版原文翻譯爲，“准許未經專利持有人授權而使用專利只能包含以下情況：在本次使用前，使用者已經基於合理商業條款向專利持有者提出使用申請，上述要求只能在國家緊急狀態，其他極端緊急情況或本文規定的其他公共非商業用途的狀態下才可以被放棄。”（use withoutauthorization of the right holder would only be permitted if, prior to suchuse, the proposed user had made efforts to obtain authorization from theright-holder on reasonable commercial terms and conditions, on theunderstanding that this requirement could be waived in the case of a nationalemergency or other circumstances of extreme urgency or in cases of publicnon-commercial use and subject to the other provisions of subparagraph.? WTO commitment：ChinaSection 275）可以看出，英文版原文對的“特殊情況”實際上有極爲細緻的規定，在此規定下，我國的合資企業要求不能算作是“特殊情況”，因此不能算作強制使用專利技術的範圍。中文版由於進行了過度的簡化，導致我國《合資企業經營法實施條例》中的相關規定，實際上與我國在WTO中的承諾相違背。
我們建議進一步完善相關法律法規，重視不同法律法條之間協調性。規範對中外企業的相關法律約束，在國民待遇原則下給予進口產品以及技術的待遇不低於本國同類產品所享受的待遇。新出臺的政策法規進行嚴格的可行性評估，並認真考慮企業反饋意見。同時，加強翻譯校對工作，確保不同語言版本的法律法規的一致性，營造內外資企業公平競爭的市場環境。
3.2.3 提高行政審批透明度，穩定企業預期
審查過程不透明，部分規定含義模糊，執行過程中自由裁量成分較大等問題是301報告中暴露出的重點問題。例如301報告中指出，發改委公佈的《外商投資項目覈准和備案管理辦法》中規定，對外商投資項目覈准的條件是，……（二）符合發展規劃、產業政策及准入標準……其中，發展規劃、產業政策和准入標準都是比較空泛的規定，並未明確指出應當符合哪些規劃、政策和標準，使審批機關對此有較大的裁量權。再例如，《合資企業經營法實施條例》第四條第五款規定，簽訂的協議、合同、章程顯屬不公平，損害合營一方權益的，對合資企業的申請不予批准，然而《條例》中並未明確何種情況屬於明顯不公平，同樣給審批機構帶來較大的自由裁量空間。
除規定模糊導致的自由裁量空間較大之外，在實際執行過程中還存在長官意志代替法律的情況。美國商務部編制的《中國外商投資的審批程序》中提到了一些美國企業集中反應的中國在審批程序上不透明的案例，可作爲一定程度上的參考：
1）外資保險企業在華開設分支機構時，其審批程序較國內企業更爲嚴格，相關監管機構的官員曾經口頭通知外資企業一次只能申請一家設立分支機構，但國內企業並不受此規定限制。此規定導致外資企業一年只能設立一家省級分支機構，而國內企業一般可以設立兩至三家。外資企業在華市場份額逐年下降。
2）中國的政府官員通過口頭方式告訴國外一家制藥企業，只有當他們的藥品在中國設廠生產時，政府纔會以政府採購的形式購買，由於政府採購佔據該產品在華銷售額的一半以上，且這家公司生產的藥品屬於《外商投資目錄》中的限制投資類，因此外資企業爲了在中國設廠生產，不得不與中國公司合資生產藥品，並轉移了藥品生產相關的知識產權。
除報告中提到的案例之外，一些名義上已經開放的行業仍然存在隱性壁壘，以快遞業務爲例，中國已取消快遞行業外商投資限制，允許在國內開設外商獨資子公司，但隨着我國郵政政企分離的進程和《中國郵政法》出臺，我國增加對外資企業經營國內信件業務的運營限制，並要求快遞企業重新向郵政局申請運營牌照，無形中增加了外資准入貿易壁壘。此類隱性壁壘的設置，在事實上阻礙了外資的進入，增加了外資企業的運營成本。
整體看，我國隱性貿易壁壘仍受對外資准入限制、競爭障礙、監管透明性及其他因素的影響而低於國際水平。從OECD發佈的隱性貿易壁壘指數來看，2017年中國在信息可獲取程度、貿易介入、上訴程序、邊境合作以及手續等方面仍大幅落後於OECD國家。
我們建議監管部門進一步提高審查工作透明度，加強審查信息公開，完善審查制度實施機制，優化流程管控提高效率，並建立審查機構與被審查技術、企業之間的良性反饋機制。降低我國隱性貿易壁壘、提升審查透明度，是提高我國對外開放程度的必經之路。
3.3 完善產業政策，從生產者補貼轉爲消費者補貼，從選擇行業改爲支持基礎研發、鼓勵教育等，打破行業壟斷
301報告的第四章花費近百頁篇幅指責中國企業基於產業政策的對外併購投資。這些指責主要是基於遏制中國崛起，維護美國國家利益的目的，並不公允。高科技領域事關一個國家的長期競爭力，世界上的主要國家都會對高科技領域的發展予以支持。我們在上一部分中指出了美國在301報告中選擇性忽視其他國家在科技領域的產業政策的行爲。
我國產業政策的實施方式和整體效果值得再評估。自1989年我國開始實施產業政策以來，產業政策已經走過將近30年。在改革開放初期資源有限，產業競爭力較弱的情況下，產業政策對於我國經濟的高速增長起到了重要的作用。但是近年來部分產業政策未能發揮其應有效果，甚至導致了一些行業的產能過剩，產生了資源浪費和效率損失，影響了行業的長期健康發展。
3.3.1 加入WTO之前，產業政策在調節經濟結構，夯實工業基礎等方面發揮了重要作用
產業政策通常指的是一國在經濟發展過程中，爲了影響或改變特定行業的經濟活動而採取的一系列政策的總稱。產業政策通常可分爲三類，第一類是導向性政策，主要關注未來產業的發展目標，而非實施的細節性辦法，例如我國的各類發展規劃和長期戰略等。第二類是歧視性政策，針對特定行業，通過資金、稅收、價格、金融等方面的特殊政策，以形成優於其他產業的市場環境，促進這類產業的超常規發展。第三類是功能性政策，並不改變特定產業的資源配置狀況，而在於提高產業的競爭力，通過提供一系列促進競爭的政策和法律，以期維護市場機制的正常運轉。
上世紀八十年代，我國經濟結構失衡的問題較爲突出。一方面我國正處於從計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中，大量生產資料仍然集中在效率低，技術落後的計劃部門，資源利用率低，同時，要素流通市場的建立尚不完善，資源難以通過市場自由流動進入高效率部門，導致部分領域出現供給過剩和需求無法滿足同時出現的現象。另一方面，人民需求大的消費品如冰箱、彩電、汽車等的生產能力不足，國內生產能力無法滿足市場需求，而且不同省的產業結構出現趨同現象，未能充分利用各自的比較優勢。因此，爲了調整經濟結構，儘快建立較爲完善的市場經濟體系和區域分工體系，以國務院發展研究中心產業政策專題研究組發表《我國產業政策的初步研究》爲標誌，我國的產業政策進入了實質性的討論階段。1989年，我國頒佈了《國務院關於當前產業政策要點的決定》，同時公佈了詳細的《當前產業發展序列目錄》，產業政策在我國全方位啓動。
早期產業政策的主要目的，是爲了在資源條件較爲有限，基礎工業實力較爲薄弱的情況下，儘量將資源集中到建立完備的工業基礎和對國計民生有重要作用的商品上，同時減少對低質劣質商品的生產。例如，1989年版的《當前產業發展序列目錄》中鼓勵生產的產品包括輕工業的紙漿、紙及紙板，合成洗滌劑及原料、日用小商品及小五金，黑色冶金工業的生鐵，鋼，薄板、硅鋼片、帶鋼、鍍鋅板等。而嚴格限制生產的產品則包括輕工業的地址白酒、啤酒，煤炭工業的土法煉焦，黑色冶金工業的土法燒結鐵礦等。這些措施加速了舊產業、舊動能的出清，促進了新技術和新工藝的發展。
1994年，我國頒佈了《90年代國家產業政策綱要》，提出90年代產業政策的目標是加強基礎產業，緩解基礎設施落後的局面，同時大力支持新技術發展和新產品開發，同時強化農業的基礎地位。隨後一系列分行業的產業政策如《汽車產業政策》、《水利行業政策》等陸續公佈。1998年，根據產業發展的最新情況，我國頒佈了更新版的《當前國家鼓勵發展的產業、產品和技術目錄》。這些細分領域的政策主要是歧視性政策，主要通過鼓勵兼併重組、鼓勵銀行予以金融支持等方式，促進相關行業的發展。
應該說，這些政策起到了一定作用，我國的工業基礎逐漸夯實，爲經濟的進一步發展提供了較好的基礎。90年代中國的主要工業品的產量均出現了明顯增長，例如水泥的年產量從1990年的2億噸增長至2000年的5.8億噸；主要耐用消費品的產量也明顯增長。例如，彩電的年產量從1990年的1000萬臺增長至2000年的4200萬臺。
3.3.2 加入WTO之後，產業政策的限制性措施增多，負面效果逐步顯現
經過上世紀90年代的快速發展，中國的經濟結構已經初步擺脫短缺型經濟的特徵，具備在更高水平上競爭性發展的基礎，生產力水平的提高使得國家進行資源調配，優先發展部分行業的必要性下降，政府產業政策職能應該由指導行業發展逐步轉向維護公平的市場競爭環境，保障市場參與者的合法權益轉變。這一點，國務院副總理劉鶴早在1995年就在《走向大國開放經濟條件下我國產業政策的依據和特徵》一文中對此有着清晰地論述。他表示，歧視性產業政策的主要理論依據一是保護戰略性幼稚產業理論，二是規模經濟理論。然而，在中國加入WTO的背景下，兩個理論的適用性都有所減弱。
保護幼稚產業理論存在兩方面問題。一方面大量歧視性產業政策違背WTO原則，在中國加入WTO的大背景下無法繼續實施，另一方面“世界經濟的運作方式已與前20年產業有重大變化，封閉式的研究開發方式已無法適應快速的技術變化；扶植一兩個戰略產業去爭佔市場的目標即便實現，其貿易利益也會被招致的貿易報復一掃而光”。
規模經濟理論本身無可非議，但把這種理論作爲產業政策的指導思想卻存在三個附加條件：“第一，市場機制不足以引導必要的資源流向可以產生經濟規模效益的項目之中，這就是人們常說的市場失敗理論；第二，在市場機制發生失敗時，政府有力量替代市場機制發揮作用，而且不發生‘政府失敗’；第三，國內市場具備可以容納實現產品經濟規模標準的容量。”然而，由於政府很難獲得用於決策的全部信息，因此做出投資決策的效率不如市場，文章提到，“投資改革十幾年來，在製造業進行的重點投資總是與重點虧損先後發生，這恰是下一步改革國有投資體制和國有企業的重點和難點。”繼續依照這樣的理論制定政策顯然會帶來更大的麻煩。
從國際經驗來看，日本、德國等實施產業政策的主要國家也在經濟發展的不同階段採取了不同的政策措施。以日本爲例，二戰之後的日本百廢待興，日本政府採取一系列財政、金融政策及監管政策促進日本經濟高速增長，其中促進產業升級的產業政策發揮了重要的作用。日本政府通過法律手段、行政手段、金融信貸傾斜以及稅收優惠等產業政策手段，向能源、鋼鐵、計算機等產業提供優惠與補助，產業政策對企業的決策及其產業組織的形成具有較大影響力。日本的《石油工業法》規定,政府對企業申報生產計劃和原油進口計劃、新企業加入和添置新設備、石油製品銷售價格標準均有審批權與建議權。同時，日本銀行設立國家技術振興基金，爲石油化工行業提供長期低息貸款。但近年來，日本雖仍然實施國家戰略發展高科技行業等戰略領域，但政府的主要職責不再針對具體項目進行審批或干預定價，而是鼓勵加強技術研究，強化技術研發和企業對接，加強人才培養等方式，引導產業升級。
從我國情況來看，2000年以來，我國的產業政策更加細化，先後公佈了、《當前優先發展的高技術產業化重點領域指南》、《國家產業技術政策》、《促進產業結構調整的暫行規定》、《產業結構調整指導目錄》等重要的綱領性文件，併發布了《汽車產業發展政策》、《鋼鐵產業發展政策》、《水泥工業產業發展政策》等行業性的產業政策。這些政策文件中雖然強調利用市場機制，突出服務功能，但在政策手段上依然延續了此前干預色彩較爲濃厚的措施，包括市場準入、項目審批、供地審批、貸款審覈、強制性淘汰落後產能等，歧視性政策措施有所增強。近年來，這些措施的負面作用逐漸顯現：
一是部分限制性措施降低行業內部競爭，例如，2004年頒佈的《汽車產業發展政策》對新建汽車企業進行審批，要求1.新建摩托車及其發動機生產企業要具備技術開發的能力和條件，項目總投資不得低於2億元人民幣。2.專用汽車生產企業註冊資本不得低於2000萬元人民幣，要具備產品開發的能力和條件。3.跨產品類別生產其它類汽車整車產品的投資項目，項目投資總額（含利用原有固定資產和無形資產等）不得低於15億元人民幣，企業資產負債率在50%之內，銀行信用等級AAA。《鋼鐵產業發展政策規定》，鋼鐵企業跨地區投資建設，普鋼企業上年鋼產量必須達到500萬噸及以上，特鋼企業產量達到50萬噸及以上。這些政策的本意是爲了加快發展大型企業，增強企業的規模效應。但實際上形成了對大企業和國有企業的保護，增加了新企業、民營企業進入行業的門檻，反而不利於行業的健康發展。
二是部分鼓勵性措施導致重複建設，形成產能過剩。2006年以來，以光伏產業爲代表的可再生能源行業獲得了國家的大力支持，發改委、財政部、住建部等多個部分發布數十道政策支持產業發展。以光伏行業爲例，相關政策涉及行業的研發、生產、投資、消費等全流程，力度之大，持續時間之長，在我國產業政策史上均比較罕見。例如，《可再生能源電價附加補助資金管理暫行辦法》規定，爲可再生能源發電項目接入電網系統而發生的工程投資和運行維護費用，可按照50公里以內每千瓦時1分錢，50-100公里每千瓦時2分錢，100公里及以上每千瓦時3分錢予以補助。《太陽能(3.350,?0.02,?0.60%)光電建築應用財政補助資金管理暫行辦法》規定，城市光電建築一體化應用，農村及偏遠地區建築光電利用等項目可獲得20元/Wp的財政補助。這些政策極大地促進了光伏產業產能的提升，但也帶來了較爲嚴重的產能過剩。2012年以來，大量光伏企業倒閉或破產重組，產業政策的負面效果體現的較爲明顯。
三是部分管制性措施容易導致權力尋租和腐敗。產業政策中大量的土地審批，項目審批等內容賦予執行人員巨大的權力，同時也給予了較大的腐敗和尋租空間，黨的十八大以來查處的能源領域諸多腐敗案件與這些領域的審批權力關係密切，應當引起政策制定者的重視。
3.3.3 產業政策應當由歧視性向功能性政策轉變
發達國家產業政策的實施經驗和我國的政策實踐均表明，當一國擺脫短缺性經濟之後，產業政策應逐步減少歧視性政策，增加功能性政策比重。對於競爭性行業，政府應當儘量減少通過財政補貼和配額等形式對終端產品價格和內部競爭的行政干預，着力維護公平的競爭環境，保護知識產權，打擊違法行爲。同時，在市場通過自發組織形式難以配置資源或不願配置資源的領域，應當適當加大投入。
具體而言，對於高新技術和先進製造業等影響國家長期競爭力的重點領域，產業政策應重點支持技術研發、人才教育等方面。從人才教育的角度看，我國在專業技術人才的培養和教育上與發達國家相比仍然存在明顯差距，目前我國教育資源向普通高等教育傾斜現象明顯，職業技術教育獲得的資源較少，職業技術學校存在實訓設備不足，課程內容陳舊、與行業要求脫節等問題。同時，傳統職業技術教育的社會地位不高，畢業生就業待遇及相關保障不及普通高校畢業生等問題也使得部分學生不願接受職業技術教育。因此，應當適當將普通高等教育資源向職業技術教育傾斜，建立企業和高校人才流動的雙向機制，適當放寬高校引進企業人才時看重的職稱、論文等硬性指標，讓企業的專業技術人才能夠回到高校，成爲職業技術教育的重要師資力量。提高職業技術教育的待遇和社會地位，增強職業榮譽感。
從技術研發看，我國基礎科學研究仍然不強，一些科研成果難以轉化。科研成果轉化的重點在於解決資金難題，而現有的科技成果轉化政策往往存在“撒胡椒麪”的情況，實際效果不佳。建議根據《中國製造2025》所確定的十大重點領域，對科技成果轉化的資金予以適當傾斜，優先發展提升國家長期競爭力的領域，確保重點領域科研成果能夠有效轉化爲生產力。
