摘要：对于固废处理新技术、资源化处理产生的新产品，在扶持政策和关键技术落地的同时，也需要更新或建立产品质量标准，并增加安全使用相关环境和健康考虑的内容，引导企业和公众选择。《草案》进一步强化了生产者的主体责任，强调固废产生者是固废治理的首要责任人，提出“生产者责任延伸制”“产品的生产者、销售者、进口者、使用者对其产生的固体废物依法承担污染防治责任”“产生固体废物的单位和个人，应当采取措施，防止或者减少固体废物对环境的污染”等，鼓励生产者开展生态设计、建立回收体系，促进资源回收利用。

作者 | 卜叶 韩天琪

受访嘉宾

中国科学院院士、

环境化学与生态毒理学

国家重点实验室主任

江桂斌

清华大学

环境学院教授

蒋建国

同济大学

环境科学与工程

学院教授

何品晶

北京大学

环境科学与工程

学院教授

宋豫秦

国务院发展研究中心

资源与环境政策

研究所研究员

常纪文

编者按

当前，固体废物环境管理的目标、内容、方式等均已发生巨大变化，现行“固废法”难以适应全面加强生态环境保护的新形势、新要求。

6月5日，国务院常务会议通过了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法（修订草案）》（以下简称《草案》）。

《草案》进一步强化了生产者的主体责任，强调固废产生者是固废治理的首要责任人，提出“生产者责任延伸制”“产品的生产者、销售者、进口者、使用者对其产生的固体废物依法承担污染防治责任”“产生固体废物的单位和个人，应当采取措施，防止或者减少固体废物对环境的污染”等，鼓励生产者开展生态设计、建立回收体系，促进资源回收利用。

在明确政府和企业责任、加强高水平的固废综合利用技术研究、淘汰落后工艺、发展深度回用、实现全生命周期绿色规范生产的过程中，有哪些热点、难点问题？

为此，《中国科学报》邀请固废处理领域专家，探讨一般工业固废处理现状、《草案》如何落实、资源如何统筹等话题，为提升处理能力献计献策。

采矿业等发达的省区，如何集中处理尾矿、煤矸石等大宗固废，现有处理能力可否满足需求？

• 何品晶：

2017年的统计数据显示，从产生分布上看，一般工业固体废物集中在采矿业或工业发达的地区。

一般工业固体废物产生量排在前三位的省份是山西、河北、内蒙古，这些地区面临着如何处理大宗工业废物的难题，一方面要处理每年工业生产新增固废，另一方面要减少工业固废的贮存量。

由于近几年我国能源结构调整的力度、深度逐步加大，对环境保护日益重视，传统的煤炭、钢铁行业的企业数量和生产规模逐年减少，其固废产生量下降；同时，现存企业处理固废的能力提升，使得一般工业固废新增贮存量减少。

面对巨大存量，应注重新技术的研发与使用，例如，“零填埋”的无废技术。更重要的是注重源控制，选择利用率高的矿山和矿源，同时研发新技术，不断提高原料利用率，减少一般工业固废的产生。

值得一提的是，以煤炭、钢铁为代表的传统工业能源、原料的减少，并未影响中国能源的使用以及工业的发展。同时，在增加可再生能源和新材料使用等情况下，中国生态文明建设的脚步正在加速。

• 蒋建国：

中国的一般工业固废产量大、贮存量大，对生态环境和人类健康构成一定威胁，当前一般工业固废处理仍缺乏有效规划和管理。

一般工业固废处理的重点在于推进固废源头处理的减量和资源化利用，最大限度地减少贮存量。

• 宋豫秦：

首先，不管是一般废弃物，还是危险废弃物，我国固废处理企业目前在技术上都没有问题。

其次，固废处理企业不缺投资者。

目前影响大量固废、危废处理能力的还是管理方面的问题。

比如，有些地方还实行地域方面的管控限制。中央和各地还需要尽快落实有利于固废处理企业发展的配套政策，给他们开绿色通道，不要让他们到处碰壁。

• 常纪文：

固废处理企业利润很高，可以说是所有环保企业中最赚钱的。

所以近年来吸引了一些大资本进行投资，“洗牌”正在进行中，固废处理以中小企业为主的局面正在改变。

固废处理市场原来共享机制不够，在市场化进一步发展的背景下，随着资本的进入，肯定涉及到竞争问题。

在这个过程中，需要注意的是保证价格的公平性，价格垄断和市场垄断肯定要改变，通过区域资源共享调整格局。

• 江桂斌：

目前，国家规定企业产生的固体废物必须交由有处理资质的第三方处理，但国内废弃物处理企业水平参差不齐，处理能力有限，行业供需不匹配。

固废综合利用产业应该跟其他产业一样，引入市场化机制，在提高治理质量的同时，不断提高效益。

应该淘汰一些工艺落后、回收利用水平低下、能耗高、污染严重和恶性竞争的小企业，扶持回收技术与装备先进、回收率高、有一定专业规模的企业。

面对我国固废的巨大存量以及众多的生产方，应该如何强化生产者的主体责任？

• 何品晶：

由于工业固废中含有部分有用元素，从中回收低品位的贵稀金属可实现资源再利用和经济收益。

但整体看，工业固废的资源属性不强，工业发达地区固废管理更应关注的是循环利用后的残渣部分。

目前，尾矿库作为存放尾矿的场所，是矿山危险性较大的设施，国际灾害事故排名将尾矿库危害列在第18位。

世界范围内的尾矿库溃坝事故偶有发生，我国也不例外，应明确一般工业固废产生者的主体责任，监督堆场、尾矿库等一般固废贮存场所的合法合规建设、维护和使用，完善相关技术标准等制定。

但除了工业发达地区，一般城市和小城镇也会产生工业固废，与前者不同，一般城市和小城镇产生的工业固废主体表现出多、小、散的特点，监督管理和收集处理工作更加复杂。

目前，中国已针对汽车零部件的再制造开展试点工作，把废旧产品恢复到像原产品一样的技术性能和质量，鼓励进行循环使用。

• 蒋建国：

明确和强化生产者的主体责任是固废处理的关口。在这一过程中，科技手段、科研人员能够发挥一定作用。

一方面，一些科技方法的使用能够提高固废无害化、资源化的利用率；另一方面，为监督责任主体履行责任提供技术支撑。

这对科研人员也提出要求，科研人员在选择研究方向时，应考虑国家实际情况和需要，关注固废处理，致力于解决我国固体废物的处理处置与资源化技术难题，杜绝脱离实际只为发表高水平论文的研究。

• 宋豫秦：

国内外提出“生产者责任延伸”已经20余年。

生产者责任延伸，指从生产环节到流通环节到消费环节到回收环节的整个链条中，生产者都应承担责任。但在这个方面我国缺乏刚性要求，很多时候只能依靠企业的自觉，就全国来看这是一个被忽略的环节。

从目前固废产生的源头看，生产者没有很好地考虑减量化。比如商家为了追求利润、公众缺乏绿色消费意识，导致过度包装问题严重。

我认为，源头减量化从过度包装这个环节入手更容易。

此外，我们要鼓励一些名牌企业和大企业承担起回收利用的责任，建立网络，进一步明确企业生产者责任延伸，把这个环节抓好。

• 常纪文：

近几年，通过中央环保督查，强化了一些固废处理企业的责任意识，下一步要强调全过程监管。比如企业产生的是什么废弃物？产生量有多大？废弃物是谁处理的？如何处理的？

要一条龙进行监管。我们称之为“联单”。只要发现某个中间环节出现了问题，所有环节上的企业都逃不了责任。

过去我们一直强调污染控制，真正减少污染物的方法是源头的减量化；第二关是中间减量；第三关是回收利用；最后进行填埋或焚烧。应该确定一个优先管理的顺序原则。

其中，源头的绿色设计是源头减量化的第一关。建议在后续法律法规的修订中，加入对固废处理管理的优先原则，遵循源头绿色设计、全程减量、后端回收、填埋或焚烧的优先序原则。

• 江桂斌：

固废的管理有两大关键环节，一是严格控制固废的产生，各单位应积极推进清洁生产，在产生单位内部实现减量化、资源化和无害化；二是对产生之后的固废要强化管理，综合利用和深度回用，并做到妥善处置。

这些都需要企业淘汰技术落后、污染严重和能耗高的生产和处置工艺，积极推进清洁生产、发展深度回用等先进技术。

如何考虑地域差异，统筹各方资源，综合处理固废？

• 常纪文：

近年来，东部地区向西部地区、中部地区转移污染物的现象比较严重。

首先，东部地区人口稠密，可用地面积较西部和中部地区少，很多违法企业为了减少经济负担，偷偷将固废运到西部和中部地区售卖或倾倒。环保部门因此开展了“清废行动”，收到了不错的成效。

除了监管，还要通过科技来解决这个问题。

首先，应建立固废处理全国信息平台，信息化有利于保障对固废在生产、收集、运输、处理各个环节的有效监管。

其次，要重视第三方监督，在支付制度、安全设计上要有第三方平台的介入。

可以通过信息平台在网上进行固废处理全流程的操作，全程实行政府监管和第三方机构监督。如果有非法转移固废现象，立即将相关产业纳入“黑名单”。

• 宋豫秦：

我国环境保护、资源利用各个方面都有“东高西低”的趋势。

刻板印象中，长期以来存在一种有意无意的倾向，似乎西部地区比较落后，无形中就放宽一些标准；此外，还认为西部地区地域辽阔，地广人稀，污染源、污染物多一些，对人类生存环境影响不大。

西部地区的固废处理要重点推行循环经济，把一些资源在当地循环利用起来。

我认为西部地区特别需要做此工作。同样的材料，虽然西部储藏量丰富，但因为运输价格高昂，反而导致价格可能更便宜。

在这种情况下，为了减少运费，从利润角度说，西部地区要好好把资源循环利用起来，我们要全力在西部地区推行循环经济。

此外，要构建生态文明的五次产业体系。这是对现存一、二、三次产业的优化升级。

首先要在三次产业体系之前增加一个零次产业，主要指环境再生产，不仅是保护水源、恢复草场等，而是要按照产业模式运行。

比如，内蒙古一些地方沙漠化严重，有企业在治沙的同时建设了风景区。

同时，我们主张发展四次产业，即利用一、二、三产业产生的废弃物，在政府的政策支持下，形成一个产业，而不是简单的废品回收、建筑垃圾和电子元器件回收。

既然是产业就要有产生利润的能力，在技术和管理方面按照产业进行配套，用产业化的方式来处理各种固废。

比如，有的生产企业被国家要求做好固废的回收工作，企业就得分出很大一部分精力来回收，在这个过程中经常碰壁。

如果将相关工作产业化，有产业政策、产业标准、产业法规的保障，回收企业在沟通方面会方便很多，比一个企业完成从生产到回收的所有环节也要容易很多。

五次产业体系中的第四产业就是专门以消化容纳一、二、三产业的废弃物为主的产业。要想把固废处理这件事情真正做好，我们必须走产业化、规模化、高端化道路。

• 蒋建国：

生态环境部的统计数据显示，2017 年，202 个大、中城市一般工业固体废物产生量达13.1 亿吨，占全部固废总量的40%左右。

一般工业固废的处置方式有四种，分别为综合利用、贮存、处置和倾倒丢弃。四种处理方式中，倾倒丢弃占比不足0.1%，提高其综合利用率、减少贮存量一直是业界关注重点。

《工业绿色发展规划(2016—2020年)》要求，到2020年，工业固体废物综合利用率达到73%，主要再生资源回收利用量达到3.5亿吨。

为实现目标，需进一步提高固废处理能力，综合利用经济手段、技术手段、法律手段等深化固体废物管理，畅通处理过程。

从国家层面来看，要先解决固废整体规划和市场化问题。

目前，不同政府部门主管不同类型的废物，相互之间有交叉，造成了部门之间配合失调。

同时，不同类型的固废之间差异较大，如何统一管理是破除固废处理阻碍的关键。

对于固废处理新技术、资源化处理产生的新产品，在扶持政策和关键技术落地的同时，也需要更新或建立产品质量标准，并增加安全使用相关环境和健康考虑的内容，引导企业和公众选择。

• 何品晶：

中国是全世界唯一拥有联合国产业分类中全部工业门类的国家，因而产生了众多种类的一般工业固废。

中国同时又是一般工业固废利用率较高的国家，甚至领先于一些发达国家，这得益于齐全的工业门类，上游企业产生的一般工业固废在国内就能对接到以此为原料的下游企业。

未来，进一步减少工业固废的贮存量还需要整个产业链的协同发力。目前，打通行业推动产业链接的工作正在不断地深入。

另外，更要注重绿色发展理念，从产业链源头开始，考虑生产使用各环节产生工业固废的处理和再利用问题，不仅追求终端产品的“好用”，更要重视产品生产环节及产品退出市场后的处理问题。

• 江桂斌：

政府应建立并完善相关法律法规进行宏观调控，完善落实配套政策，带动各部门共同参与固废处理，并加强管理。

在固废处理过程中，可以引入第三方的物流及处置企业，加强固废的分类、回收、加工与利用等，同时广泛吸收社会资源和资金，鼓励企业和个人投资，并引入市场化机制和竞争机制，注重成本效益。

同时，加强固废和环保宣传，增强人们和企业的环保意识，减少固废的产生。

此外，还需根据不同地区的自然条件和经济条件，采取不同的固废处置方式。

例如，对于经济落后地区，可采用自觉收集、集中处理的方式，以便节约资源；而对于相对发达的地区，可以采取收集、转运、处理的模式，加强产业化、规模化的处理方式。

在配套政策和经费支持方式等方面也需要分别对待。

国际上有哪些工业固废处理经验可以借鉴？

• 江桂斌：

为增加废物回收和再利用比重，欧盟委员会特别强调废物管理中的循环经济原则和零废弃理念。

欧盟废物管理中不仅运用法律和行政手段，而且辅以税收、财政补贴等诸多经济手段，实现了多种政策工具的结合，从而使废物管理的各项制度得以贯彻实施。

根据发达国家的经验，应该鼓励地方政府建设专业化和市场化的固废处置中心，改变分散、不合理的固废处置方式。

同时，需要完善配套政策，进一步加强与财政、税务等部门的沟通，落实环保综合利用免税政策，积极利用绿色制造、财政专项和绿色信贷、绿色金融等手段加大对固废综合利用等的支持力度。

• 何品晶：

中国面临更为复杂和独特的一般工业固废处理环境。

首先，世界上很难找到一个像中国这样的国家，产生种类如此繁多的工业固废，有些固废可能中国有其他国家没有，即使其它国家有，但产生量也有巨大的差异。因此，可直接借鉴的处理经验很少。

其次，国内外一般工业固废的产生情况有差异。例如，有些国家不用煤炭发电或使用量很小，无法适用于中国大量产生的煤矸石、粉煤灰等的处理需要。

再次，一般工业固废的判定标准有差异。在国外可能被列为一般工业固废，在中国可能被列入生活垃圾。

例如，肉类骨头，在国外，通常食品加工厂完成肉类食物骨头的剔除工作，产生的骨头作为一般工业固废处理，而中国习惯家庭处理。

总之，很难找到适合中国国情、可直接借鉴的一般工业固废处理经验。

• 蒋建国：

除了关注国外经验中国化、借助外来技术经验解决国内一般工业固废处理问题外，还应该关注本土案例的推广应用。

日前，生态环境部确定了11个城市作为“无废城市”建设试点，这11个城市分别是广东深圳、内蒙古包头、安徽铜陵、山东威海、重庆主城区、浙江绍兴、海南三亚、河南许昌、江苏徐州、辽宁盘锦、青海西宁。

这些城市是我国固体废物产生较多，特别是一般工业固废产生较多的城市。“无废城市”不是没有废物的城市，而是一种先进的城市管理理念，有效利用固废、降低固废产生、解决历史堆存固废问题，保证良性循环。

根据国家部署，预计未来两年时间内，将在全国形成一批可复制、可推广的“无废城市”建设示范模式，2021年把试点城市行之有效的改革创新举措制度化，为中国其他城市一般工业固废处理提供参考。

《中国科学报》 (2019-07-02 第7版 生态环境)

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