摘要：對於固廢處理新技術、資源化處理產生的新產品，在扶持政策和關鍵技術落地的同時，也需要更新或建立產品質量標準，並增加安全使用相關環境和健康考慮的內容，引導企業和公衆選擇。《草案》進一步強化了生產者的主體責任，強調固廢產生者是固廢治理的首要責任人，提出“生產者責任延伸制”“產品的生產者、銷售者、進口者、使用者對其產生的固體廢物依法承擔污染防治責任”“產生固體廢物的單位和個人，應當採取措施，防止或者減少固體廢物對環境的污染”等，鼓勵生產者開展生態設計、建立回收體系，促進資源回收利用。

作者 | 卜葉 韓天琪

受訪嘉賓

中國科學院院士、

環境化學與生態毒理學

國家重點實驗室主任

江桂斌

清華大學

環境學院教授

蔣建國

同濟大學

環境科學與工程

學院教授

何品晶

北京大學

環境科學與工程

學院教授

宋豫秦

國務院發展研究中心

資源與環境政策

研究所研究員

常紀文

編者按

當前，固體廢物環境管理的目標、內容、方式等均已發生巨大變化，現行“固廢法”難以適應全面加強生態環境保護的新形勢、新要求。

6月5日，國務院常務會議通過了《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法（修訂草案）》（以下簡稱《草案》）。

《草案》進一步強化了生產者的主體責任，強調固廢產生者是固廢治理的首要責任人，提出“生產者責任延伸制”“產品的生產者、銷售者、進口者、使用者對其產生的固體廢物依法承擔污染防治責任”“產生固體廢物的單位和個人，應當採取措施，防止或者減少固體廢物對環境的污染”等，鼓勵生產者開展生態設計、建立回收體系，促進資源回收利用。

在明確政府和企業責任、加強高水平的固廢綜合利用技術研究、淘汰落後工藝、發展深度回用、實現全生命週期綠色規範生產的過程中，有哪些熱點、難點問題？

爲此，《中國科學報》邀請固廢處理領域專家，探討一般工業固廢處理現狀、《草案》如何落實、資源如何統籌等話題，爲提升處理能力獻計獻策。

採礦業等發達的省區，如何集中處理尾礦、煤矸石等大宗固廢，現有處理能力可否滿足需求？

• 何品晶：

2017年的統計數據顯示，從產生分佈上看，一般工業固體廢物集中在採礦業或工業發達的地區。

一般工業固體廢物產生量排在前三位的省份是山西、河北、內蒙古，這些地區面臨着如何處理大宗工業廢物的難題，一方面要處理每年工業生產新增固廢，另一方面要減少工業固廢的貯存量。

由於近幾年我國能源結構調整的力度、深度逐步加大，對環境保護日益重視，傳統的煤炭、鋼鐵行業的企業數量和生產規模逐年減少，其固廢產生量下降；同時，現存企業處理固廢的能力提升，使得一般工業固廢新增貯存量減少。

面對巨大存量，應注重新技術的研發與使用，例如，“零填埋”的無廢技術。更重要的是注重源控制，選擇利用率高的礦山和礦源，同時研發新技術，不斷提高原料利用率，減少一般工業固廢的產生。

值得一提的是，以煤炭、鋼鐵爲代表的傳統工業能源、原料的減少，並未影響中國能源的使用以及工業的發展。同時，在增加可再生能源和新材料使用等情況下，中國生態文明建設的腳步正在加速。

• 蔣建國：

中國的一般工業固廢產量大、貯存量大，對生態環境和人類健康構成一定威脅，當前一般工業固廢處理仍缺乏有效規劃和管理。

一般工業固廢處理的重點在於推進固廢源頭處理的減量和資源化利用，最大限度地減少貯存量。

• 宋豫秦：

首先，不管是一般廢棄物，還是危險廢棄物，我國固廢處理企業目前在技術上都沒有問題。

其次，固廢處理企業不缺投資者。

目前影響大量固廢、危廢處理能力的還是管理方面的問題。

比如，有些地方還實行地域方面的管控限制。中央和各地還需要儘快落實有利於固廢處理企業發展的配套政策，給他們開綠色通道，不要讓他們到處碰壁。

• 常紀文：

固廢處理企業利潤很高，可以說是所有環保企業中最賺錢的。

所以近年來吸引了一些大資本進行投資，“洗牌”正在進行中，固廢處理以中小企業爲主的局面正在改變。

固廢處理市場原來共享機制不夠，在市場化進一步發展的背景下，隨着資本的進入，肯定涉及到競爭問題。

在這個過程中，需要注意的是保證價格的公平性，價格壟斷和市場壟斷肯定要改變，通過區域資源共享調整格局。

• 江桂斌：

目前，國家規定企業產生的固體廢物必須交由有處理資質的第三方處理，但國內廢棄物處理企業水平參差不齊，處理能力有限，行業供需不匹配。

固廢綜合利用產業應該跟其他產業一樣，引入市場化機制，在提高治理質量的同時，不斷提高效益。

應該淘汰一些工藝落後、回收利用水平低下、能耗高、污染嚴重和惡性競爭的小企業，扶持回收技術與裝備先進、回收率高、有一定專業規模的企業。

面對我國固廢的巨大存量以及衆多的生產方，應該如何強化生產者的主體責任？

• 何品晶：

由於工業固廢中含有部分有用元素，從中回收低品位的貴稀金屬可實現資源再利用和經濟收益。

但整體看，工業固廢的資源屬性不強，工業發達地區固廢管理更應關注的是循環利用後的殘渣部分。

目前，尾礦庫作爲存放尾礦的場所，是礦山危險性較大的設施，國際災害事故排名將尾礦庫危害列在第18位。

世界範圍內的尾礦庫潰壩事故偶有發生，我國也不例外，應明確一般工業固廢產生者的主體責任，監督堆場、尾礦庫等一般固廢貯存場所的合法合規建設、維護和使用，完善相關技術標準等制定。

但除了工業發達地區，一般城市和小城鎮也會產生工業固廢，與前者不同，一般城市和小城鎮產生的工業固廢主體表現出多、小、散的特點，監督管理和收集處理工作更加複雜。

目前，中國已針對汽車零部件的再製造開展試點工作，把廢舊產品恢復到像原產品一樣的技術性能和質量，鼓勵進行循環使用。

• 蔣建國：

明確和強化生產者的主體責任是固廢處理的關口。在這一過程中，科技手段、科研人員能夠發揮一定作用。

一方面，一些科技方法的使用能夠提高固廢無害化、資源化的利用率；另一方面，爲監督責任主體履行責任提供技術支撐。

這對科研人員也提出要求，科研人員在選擇研究方向時，應考慮國家實際情況和需要，關注固廢處理，致力於解決我國固體廢物的處理處置與資源化技術難題，杜絕脫離實際只爲發表高水平論文的研究。

• 宋豫秦：

國內外提出“生產者責任延伸”已經20餘年。

生產者責任延伸，指從生產環節到流通環節到消費環節到回收環節的整個鏈條中，生產者都應承擔責任。但在這個方面我國缺乏剛性要求，很多時候只能依靠企業的自覺，就全國來看這是一個被忽略的環節。

從目前固廢產生的源頭看，生產者沒有很好地考慮減量化。比如商家爲了追求利潤、公衆缺乏綠色消費意識，導致過度包裝問題嚴重。

我認爲，源頭減量化從過度包裝這個環節入手更容易。

此外，我們要鼓勵一些名牌企業和大企業承擔起回收利用的責任，建立網絡，進一步明確企業生產者責任延伸，把這個環節抓好。

• 常紀文：

近幾年，通過中央環保督查，強化了一些固廢處理企業的責任意識，下一步要強調全過程監管。比如企業產生的是什麼廢棄物？產生量有多大？廢棄物是誰處理的？如何處理的？

要一條龍進行監管。我們稱之爲“聯單”。只要發現某個中間環節出現了問題，所有環節上的企業都逃不了責任。

過去我們一直強調污染控制，真正減少污染物的方法是源頭的減量化；第二關是中間減量；第三關是回收利用；最後進行填埋或焚燒。應該確定一個優先管理的順序原則。

其中，源頭的綠色設計是源頭減量化的第一關。建議在後續法律法規的修訂中，加入對固廢處理管理的優先原則，遵循源頭綠色設計、全程減量、後端回收、填埋或焚燒的優先序原則。

• 江桂斌：

固廢的管理有兩大關鍵環節，一是嚴格控制固廢的產生，各單位應積極推進清潔生產，在產生單位內部實現減量化、資源化和無害化；二是對產生之後的固廢要強化管理，綜合利用和深度回用，並做到妥善處置。

這些都需要企業淘汰技術落後、污染嚴重和能耗高的生產和處置工藝，積極推進清潔生產、發展深度回用等先進技術。

如何考慮地域差異，統籌各方資源，綜合處理固廢？

• 常紀文：

近年來，東部地區向西部地區、中部地區轉移污染物的現象比較嚴重。

首先，東部地區人口稠密，可用地面積較西部和中部地區少，很多違法企業爲了減少經濟負擔，偷偷將固廢運到西部和中部地區售賣或傾倒。環保部門因此開展了“清廢行動”，收到了不錯的成效。

除了監管，還要通過科技來解決這個問題。

首先，應建立固廢處理全國信息平臺，信息化有利於保障對固廢在生產、收集、運輸、處理各個環節的有效監管。

其次，要重視第三方監督，在支付制度、安全設計上要有第三方平臺的介入。

可以通過信息平臺在網上進行固廢處理全流程的操作，全程實行政府監管和第三方機構監督。如果有非法轉移固廢現象，立即將相關產業納入“黑名單”。

• 宋豫秦：

我國環境保護、資源利用各個方面都有“東高西低”的趨勢。

刻板印象中，長期以來存在一種有意無意的傾向，似乎西部地區比較落後，無形中就放寬一些標準；此外，還認爲西部地區地域遼闊，地廣人稀，污染源、污染物多一些，對人類生存環境影響不大。

西部地區的固廢處理要重點推行循環經濟，把一些資源在當地循環利用起來。

我認爲西部地區特別需要做此工作。同樣的材料，雖然西部儲藏量豐富，但因爲運輸價格高昂，反而導致價格可能更便宜。

在這種情況下，爲了減少運費，從利潤角度說，西部地區要好好把資源循環利用起來，我們要全力在西部地區推行循環經濟。

此外，要構建生態文明的五次產業體系。這是對現存一、二、三次產業的優化升級。

首先要在三次產業體系之前增加一個零次產業，主要指環境再生產，不僅是保護水源、恢復草場等，而是要按照產業模式運行。

比如，內蒙古一些地方沙漠化嚴重，有企業在治沙的同時建設了風景區。

同時，我們主張發展四次產業，即利用一、二、三產業產生的廢棄物，在政府的政策支持下，形成一個產業，而不是簡單的廢品回收、建築垃圾和電子元器件回收。

既然是產業就要有產生利潤的能力，在技術和管理方面按照產業進行配套，用產業化的方式來處理各種固廢。

比如，有的生產企業被國家要求做好固廢的回收工作，企業就得分出很大一部分精力來回收，在這個過程中經常碰壁。

如果將相關工作產業化，有產業政策、產業標準、產業法規的保障，回收企業在溝通方面會方便很多，比一個企業完成從生產到回收的所有環節也要容易很多。

五次產業體系中的第四產業就是專門以消化容納一、二、三產業的廢棄物爲主的產業。要想把固廢處理這件事情真正做好，我們必須走產業化、規模化、高端化道路。

• 蔣建國：

生態環境部的統計數據顯示，2017 年，202 個大、中城市一般工業固體廢物產生量達13.1 億噸，佔全部固廢總量的40%左右。

一般工業固廢的處置方式有四種，分別爲綜合利用、貯存、處置和傾倒丟棄。四種處理方式中，傾倒丟棄佔比不足0.1%，提高其綜合利用率、減少貯存量一直是業界關注重點。

《工業綠色發展規劃(2016—2020年)》要求，到2020年，工業固體廢物綜合利用率達到73%，主要再生資源回收利用量達到3.5億噸。

爲實現目標，需進一步提高固廢處理能力，綜合利用經濟手段、技術手段、法律手段等深化固體廢物管理，暢通處理過程。

從國家層面來看，要先解決固廢整體規劃和市場化問題。

目前，不同政府部門主管不同類型的廢物，相互之間有交叉，造成了部門之間配合失調。

同時，不同類型的固廢之間差異較大，如何統一管理是破除固廢處理阻礙的關鍵。

對於固廢處理新技術、資源化處理產生的新產品，在扶持政策和關鍵技術落地的同時，也需要更新或建立產品質量標準，並增加安全使用相關環境和健康考慮的內容，引導企業和公衆選擇。

• 何品晶：

中國是全世界唯一擁有聯合國產業分類中全部工業門類的國家，因而產生了衆多種類的一般工業固廢。

中國同時又是一般工業固廢利用率較高的國家，甚至領先於一些發達國家，這得益於齊全的工業門類，上游企業產生的一般工業固廢在國內就能對接到以此爲原料的下游企業。

未來，進一步減少工業固廢的貯存量還需要整個產業鏈的協同發力。目前，打通行業推動產業鏈接的工作正在不斷地深入。

另外，更要注重綠色發展理念，從產業鏈源頭開始，考慮生產使用各環節產生工業固廢的處理和再利用問題，不僅追求終端產品的“好用”，更要重視產品生產環節及產品退出市場後的處理問題。

• 江桂斌：

政府應建立並完善相關法律法規進行宏觀調控，完善落實配套政策，帶動各部門共同參與固廢處理，並加強管理。

在固廢處理過程中，可以引入第三方的物流及處置企業，加強固廢的分類、回收、加工與利用等，同時廣泛吸收社會資源和資金，鼓勵企業和個人投資，並引入市場化機制和競爭機制，注重成本效益。

同時，加強固廢和環保宣傳，增強人們和企業的環保意識，減少固廢的產生。

此外，還需根據不同地區的自然條件和經濟條件，採取不同的固廢處置方式。

例如，對於經濟落後地區，可採用自覺收集、集中處理的方式，以便節約資源；而對於相對發達的地區，可以採取收集、轉運、處理的模式，加強產業化、規模化的處理方式。

在配套政策和經費支持方式等方面也需要分別對待。

國際上有哪些工業固廢處理經驗可以借鑑？

• 江桂斌：

爲增加廢物回收和再利用比重，歐盟委員會特別強調廢物管理中的循環經濟原則和零廢棄理念。

歐盟廢物管理中不僅運用法律和行政手段，而且輔以稅收、財政補貼等諸多經濟手段，實現了多種政策工具的結合，從而使廢物管理的各項制度得以貫徹實施。

根據發達國家的經驗，應該鼓勵地方政府建設專業化和市場化的固廢處置中心，改變分散、不合理的固廢處置方式。

同時，需要完善配套政策，進一步加強與財政、稅務等部門的溝通，落實環保綜合利用免稅政策，積極利用綠色製造、財政專項和綠色信貸、綠色金融等手段加大對固廢綜合利用等的支持力度。

• 何品晶：

中國面臨更爲複雜和獨特的一般工業固廢處理環境。

首先，世界上很難找到一個像中國這樣的國家，產生種類如此繁多的工業固廢，有些固廢可能中國有其他國家沒有，即使其它國家有，但產生量也有巨大的差異。因此，可直接借鑑的處理經驗很少。

其次，國內外一般工業固廢的產生情況有差異。例如，有些國家不用煤炭發電或使用量很小，無法適用於中國大量產生的煤矸石、粉煤灰等的處理需要。

再次，一般工業固廢的判定標準有差異。在國外可能被列爲一般工業固廢，在中國可能被列入生活垃圾。

例如，肉類骨頭，在國外，通常食品加工廠完成肉類食物骨頭的剔除工作，產生的骨頭作爲一般工業固廢處理，而中國習慣家庭處理。

總之，很難找到適合中國國情、可直接借鑑的一般工業固廢處理經驗。

• 蔣建國：

除了關注國外經驗中國化、藉助外來技術經驗解決國內一般工業固廢處理問題外，還應該關注本土案例的推廣應用。

日前，生態環境部確定了11個城市作爲“無廢城市”建設試點，這11個城市分別是廣東深圳、內蒙古包頭、安徽銅陵、山東威海、重慶主城區、浙江紹興、海南三亞、河南許昌、江蘇徐州、遼寧盤錦、青海西寧。

這些城市是我國固體廢物產生較多，特別是一般工業固廢產生較多的城市。“無廢城市”不是沒有廢物的城市，而是一種先進的城市管理理念，有效利用固廢、降低固廢產生、解決歷史堆存固廢問題，保證良性循環。

根據國家部署，預計未來兩年時間內，將在全國形成一批可複製、可推廣的“無廢城市”建設示範模式，2021年把試點城市行之有效的改革創新舉措制度化，爲中國其他城市一般工業固廢處理提供參考。

《中國科學報》 (2019-07-02 第7版 生態環境)

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