来源：城乡规划法

【裁判要旨】

民事行为介入了在先形成的行政法律关系，但这种民事行为的介入并没有改变或影响在先已有的行政法律关系状态。原告与被告的建设工程规划行为不存在法律上的利害关系，不具有原告主体资格。

【案情】

原告：张素勇等30 人。

被告：山东省临朐县规划局。

第三人：潍坊大川置业有限公司。

第三人潍坊大川置业有限公司（以下简称大川置业公司）于2006年11月通过政府出让取得了国有土地使用权6817平方米，用于商品房开发。2006年12月，山东省临朐县发展改革局核准该项目建筑规模为1.1万平方米，容积率不大于1.3，建筑密度小于28%，建筑高度不高于18米，日照系数1.6。第三人大川置业公司于2007年3月向被告提出建设工程规划许可，申请建筑面积1.4万平方米。被告于2007年4月为第三人颁发了建设工程规划许可，准建商品房2栋，建筑面积1.4万平方米。

2007年6月，临朐县房产管理局向第三人颁发了商品房预（销）售许可。之后，原告张素勇等30人陆续与第三人签订了商品房买卖合同，双方约定了房款交付、交房及产权过户等事项。房屋建成后，临朐县房产管理局首先为第三人进行了房屋初始登记，然后分别为30名原告和其他约65户业主办理了产权转移登记手续，颁发了房产证。

原告张素勇等30人认为被告为第三人颁发建设工程规划许可的行为侵犯了其合法权益，以被告许可的建筑面积超过了临朐县发改局核准的面积、容积率增加、建筑密度增大、楼层增高、日照系数减少等为由，向山东省临朐县人民法院提起行政诉讼，请求法院撤销被告的建设工程规划许可行为。

被告辩称，被告向第三人发放建设工程规划许可证时，原告与第三人尚未形成商品房预售或现房买卖关系，与被诉行政行为无法律上的利害关系，不具有行政诉讼原告主体资格，请求法院依法驳回原告的起诉。

【审判】

山东省临朐县人民法院经审理认为，本案建设工程规划行为是应第三人的申请作出的，第三人是该行为的行政相对人。该建设工程规划行为发生时，原告尚未与第三人签订商品房买卖合同，该买卖合同签订系在被诉行政行为和商品房预售许可行为之后，原告张素勇等30 人与被诉行政行为不存在法律上的利害关系，对其权利义务不产生实际影响。根据最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》（以下简称行政诉讼法解释）第12 条规定，张素勇等30 人不具有原告主体资格，裁定驳回其起诉。

张素勇等30人不服一审裁定，向山东省潍坊市中级人民法院提起上诉。山东省潍坊市中级人民法院于2011年5月29日作出（2011）潍行终字第28号裁定：驳回上诉，维持原裁定。

【评析】

行政诉讼法解释第12条规定，与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或其他组织对该具体行政行为不服的，可以依法提起行政诉讼。从这一解释看，“与被诉具体行政行为有法律上的利害关系”是起诉人提起行政诉讼的必要条件，若起诉人与被诉行政行为不存在法律上的利害关系，即使符合其他起诉条件，也未必具有原告主体资格，即无权对该具体行政行为提起行政诉讼。但现实社会生活中的法律关系错综复杂，各种法律关系交织在一起，最高人民法院又没有进一步解释何为法律上的利害关系，给原告资格的确定带来一定的困难，可能导致相同的情况在同一法院或不同法院之间作出截然不同的处理，这样会损害司法的权威性。为此，笔者借审理本案之际，从法律关系分析的角度对法律上的利害关系谈一下粗浅的认识。

法院在研究本案的处理意见时，有一种意见认为张素勇等30人具有行政诉讼原告主体资格，理由是：山东省临朐县发展改革局核准的项目建筑规模为1.1万平方米，而被告在为第三人颁发建设工程规划许可证时，将规划的建设规模划扩大至1.4万平方米。在建设用地总规模不变的情况下，扩大建筑面积必然导致容积率增大、楼层增高、日照系数减少，原告受到了建设工程许可的不利影响，且存在因果关系，即存在法律上的利害关系，依据行政诉讼法解释第12 条的规定，应当认定其具有原告主体资格。

的确，起诉人的合法权益受到了行政行为的不利影响，且行政行为与不利影响之间存在因果关系，似乎成为法律上利害关系的判断标准；江必新也论述到“法律上利害关系的含义，制定者的想法是，只要某个行政行为对某个人或组织的权利义务产生了实际影响，原则上该个人或组织就具有原告资格。”但笔者认为，在民事法律关系与行政法律关系交织在一起的情况下，确定行政诉讼原告主体资格时，除了考虑合法权益、不利影响、因果关系因素外，还应当考虑行政法律关系、民事法律关系形成的先后顺序等因素，区分不同情况确认起诉人是否具有原告主体资格。

一、在民事法律关系介入行政法律关系的情况下，民事法律关系主体不具有原告主体资格。

民事法律关系介入行政法律关系，是指事先存在着某个行政法律关系，然后某个民事行为介入到这个行政法律关系之中去，从而发生行政法律关系与民事法律关系交叉的情形。本案就属于民事法律关系介入到行政法律关系比较典型的案例。笔者对这两种法律关系状态作如下分析。

首先，被告临朐县规划局与第三人大川置业公司之间存在行政法律关系。第三人大川置业公司作为一个房地产开发企业，在开工建设前，已经取得建设项目立项、国有土地使用权批准文件、建设用地规划许可以及建设工程规划许可等文件，已经与行政机关存在着若干行政法律关系，其中包括因建设工程规划许可而与被告之间存在的行政法律关系。此时，本案第三人尚未与原告签订商品房购销合同，原告与被告之间不存在行政法律关系。

其次，原告与第三人之间存在民事法律关系。第三人获得被告的建设工程行政许可，并办理了商品房预售许可后，陆续与原告张素勇等30 人签订商品房买卖合同，约定了双方的权利和义务，两者建立了商品房买卖的民事法律关系，民事行为介入了在先形成的行政法律关系。但这种民事行为的介入并没有改变或影响在先已有的行政法律关系状态。原告与被告的建设工程规划行为不存在法律上的利害关系，不具有原告主体资格。通俗地讲，原告购买第三人开发的商品房时，被告的建设工程规划许可已经存在，原告与第三人达成商品房买卖合同，视为对第三人的建筑规模、层高、楼高等规划事项的认可，原告若认为建设工程存在质量问题或第三人存在欺诈行为等，可以依法提起民事诉讼进行救济，但不能对被告的建设工程规划行为提起行政诉讼。

由此可见，行政法律关系在前，民事法律关系在后，民事行为介入已经存在的行政法律关系，后介入的民事主体不具有行政诉讼原告主体资格。

二、在行政法律关系介入民事法律关系的情况下，民事法律关系主体一般具有原告主体资格。

行政法律关系介入民事法律关系，是指民事法律关系在先形成，行政机关可能基于某种行政管理的目的，对民事法律关系的主体实施某种行政管理行为，介入到已经形成的民事法律关系。民事法律关系在先，行政法律关系在后，在后的行政法律关系介入到在先形成的民事法律关系，民事法律关系的主体一般具有原告主体资格。假如本案原告张素勇等与第三人大川置业公司签订房屋买卖合同后，被告又修改了原先的规划，将原先规划的绿地规划为停车位，用于开发商出租。此种情况下，原告若对修改后的规划提起行政诉讼，就属于行政行为介入民事法律关系的情形，就具有行政诉讼原告主体资格。

三、行政法律关系介入民事法律关系后，民事主体取得原告主体资格的其他限制性条件。

行政法律关系介入到民事法律关系，民事主体是否一律具备原告主体资格，笔者认为还应考虑起诉人与行政机关具有特殊法律关系还是一般法律关系。有特殊法律关系的，具有原告主体资格；仅具有一般法律关系的，不具有原告主体资格。特殊法律关系是指行政机关与特定的人或特定的一部分人形成的不同于其他人之间的法律关系；一般法律关系可以理解为行政机关与不特定的人形成的等同的法律关系。笔者用最高人民法院《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第4条，即债权人对房屋登转移记行为是否具有原告资格的规定，来阐明特殊法律关系与一般法律关系的区别。最高人民法院《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第4 条规定：“房屋登记机构为债务人办理房屋转移登记，债权人不服提起诉讼，符合下列情形之一的，人民法院应当依法受理：（一）以房屋为标的物的债权已办理预告登记的；（二）债权人为抵押权人且房屋转让未经其同意的；（三）人民法院依债权人申请对房屋采取强制执行措施并已通知房屋登记机构的；（四）房屋登记机构工作人员与债务人恶意串通的。”该条前3 项是房屋登记机关与特定债权人形成了不同于其他一般债权人之间的法律关系的情形，特定债权人可以依法取得原告主体资格。该条规定的言外之意是普通债权人对房屋转移登记不具有行政诉讼主体资格，这是因为，相对于债务人而言，一般债权人可能有多个，这些人对于债务人的法律地位是平等的，房屋登记机关与一般债权人形成不特定的一般法律关系，不具有行政诉讼原告主体资格。如果赋予普通债权人以原告主体资格，难以阻止当事人滥用诉权，很显然不利于维护行政管理秩序和保证行政管理效率，行政权力与公民权利关系可能失衡。笔者认为，债权人原告主体资格的判断标准，目前至少可以在其他物权登记以及工商登记等行政案件中适用。如一般债权人以债务人出资不到位影响了其清偿能力为由，请求法院撤销债务人的工商登记，则不具有行政诉讼原告主体资格。

需要说明的是， 行政诉讼原告主体资格的限制，主要是为了防止诉权滥用和无效诉讼，一方面要避免人为地制造不存在的行政案件而尽可能地节省司法资源，另一方面也是要保证正常的行政管理秩序和行政效率，避免行政机关陷入无谓的行政诉讼中去。从目前我国行政诉讼实际情况看，适当限制原告主体资格是必要的，但从行政诉讼的长远发展来看，原告主体资格将呈现出逐步扩大的开放趋势。

案号：（2010）临行初字第378 号 （2011）潍行终字第28 号

（作者: 王夕瑞 单位：山东省潍坊市中级人民法院）