秦始皇画像

秦汉是我国古代历史上第一个大一统时期，其所创立的乡里基层管理制度有继承也有发展。秦汉时期的统治者为了维护其统治秩序，在继承三代管理经验的基础上不断对乡里基层管理运作机制加以调整和完善，并为以后两千多年的乡里基层管理制度奠定了基础。

一、秦汉乡里基层组织的产生

秦汉乡里基层组织的建立是以管理百姓为最终目的，然而秦末汉初乡里基层组织的建立既参照了秦以前历代统治者的政治管理经验，同时又是当时统治者不断追求完善的一个过程。先秦时期，特别是三代以后的各地基层组织的建立和发展为秦汉乡里基层组织的建立提供了政治经验和建制基础。

由于中国古代社会历史悠久，早在原始社会的晚期，我国境内就存在许多原始村落。当时的原始村落不仅是原始国家的雏形，同时也可以看做是乡里等基层组织的早期模型，只不过是规模大小和完善程度有所差异。乡里基层管理制度起源萌生的时间也很早，史载，“昔黄帝始经土设井……故井一为邻，邻三为朋，朋三为里，里五为邑，邑十为都”其中有“朋三为里，里五为邑”，可见在黄帝时代，“里”作为乡里基层组织的基本单位之一已经存在。

夏代关于乡里基层管理制度的记载很少，不过乡里基层组织单位的性质已有变化。《中国古代乡里制度研究》中指出：“当氏族公社转变为按地域来划分的国家之后，聚族而居的共同体也就逐渐具备了政治的性质。”这是中国古代地方基层组织发展的一个重要质变，即从原来的单纯的具有经济功能到同时具有政治功能。夏商到西周之前的这种原始村落组织大多称为“邑”等。此外，在商周时期开始出现了关于“里尹”、“里君”等乡官里吏称呼的记载，《尚书·酒诰》：“越在百姓里君，罔敢湎于酒”，其中“里君”应该指的就是一里之长。

汉武帝画像

到周代，“邑”作为原始聚落组织的称谓依然存在，继续保持了“里”级基层组织。里是人们为了生活和生产方便而形成的以一定劳动力和一定生产资料相结合的生产共同体，它和原始村落并无本质的区别，只是随着国家的出现，它多少具备了地方基层行政管理单位的性质。在里的性质发生变化的同时，乡在春秋时期也逐渐发展成为一级行政组织。在《管子·立政》篇当中有这样的记载：“分国以为五乡，乡之为师。”不难看出当时乡在具体行政管理层次上是比较高的。

到战国时代，随着早期封建国家的发展，地方行政组织体系也进一步完善，此时乡在地方行政组织体系层次中的地位有所下降。《史记·秦本纪》载：“并诸小乡聚，集为大县。“这说明乡已经成为县的下级行政管理组织体系。然而当时由于战争导致的分裂和地域差别引起了各国基层管理组织体系的不尽一致，但是乡辖里的地方基层管理组织体系已经出现，各国基层管理组织所发挥的作用则是大体相同的。

乡里基层管理制度的基本定型时期应该是在春秋战国时期，在春秋战国时期出现了许多与以往不同的新的内容。其一，在以往的基层管理组织系统中，乡和里都是单独出现的，但此时开始出现乡里的并称，如“子弟以孝闻于乡里者几何人”。其二，“乡”开始成为春秋战国时期基层行政组织中的一级行政单位，正如前文所述，只不过是在春秋战国时期各个国家中乡的行政级别和管辖范围各有不同。西周时期的地方官制仍然采取乡、遂制的较为简单的形式，但是到了春秋战国时期，地方基层行政的层级划分更加明确，更加细致，各地有所不同。如《管子·小匡第二十》载：

“五家为轨，轨有长；十轨为里，里有司；四里为连，连有长；十连为乡，乡有良人。”

另《文献通考》载

“三十家为邑，邑十为率，率十为乡，乡三为县，县十为属”

汉画像砖：亭长迎宾图

此时乡级官员的称呼有乡正、乡长等。其三，三老的称呼已经出现，并且作为乡里基层管理组织之一，逐渐开始发挥其重要作用。如齐国“君令五官之吏与三老、里有司、伍长行里顺之”；“故吏者，所以教顺也，三老、里有司、伍长者，所以为率也”。其四，战国时期有的地方还出现了有关啬夫的职掌和称呼，如《管子·君臣上》载：“吏啬夫任事，人啬夫任教”，这里的人啬夫就相当于后来的乡啬夫。

纵观先秦时期的乡里基层管理组织萌发、演进的过程，先秦时期的乡里基层组织的产生、发展及其演变为秦汉统治者在建立乡里基层组织体系的时候提供了丰厚的理论经验和实践基础，也为秦汉时期的乡里基层管理人员在日常管理的具体操作和实际运作方面提供了丰富的历史经验及教训。

二、秦汉乡里基层组织的发展

杜佑《通典·职官十五》中记载：

“周礼有乡师乡老乡大夫之职其任大矣，次有州长、党正、族师、闾胥、鄙师、酂长、里宰、邻长，皆乡里之官也。秦制大率十里一亭，亭有长，十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼。汉乡亭及官皆依秦制也，县大率方百里，其人稠则减稀则旷，乡亭亦如之。后汉乡官与汉同，有秩郡所署秩百石，掌一乡人，其乡小者，县置啬夫一人……亭有亭长，主禁盗贼，里有里魁，民有什伍，善恶以告，里魁掌一百里家，什主十家，伍主五家，以相检察，民有善恶，以告监官。”

三杨庄：汉代农村遗址

秦汉时期的乡里基层管理制度承前启后，既是先秦时期乡里基层管理制度的延续，又是后世乡里基层管理制度演变和发展的基础。可以说，秦汉时期是乡里基层管理制度的确立期，同时也是我国古代君主专制时期基层管理制度确立和发展最为充分的时期。秦统一全国以后，开始了封建集权制度的建立，着力规范和统一地方乡里基层管理组织体系。秦代的乡里地方管理系统与以往最大的不同是在乡里组织系统中增加了亭的设置，使秦代的乡里地方基层管理制度基本上呈现出了乡、亭、里三级制，地方上由春秋战国时期的分裂因素而导致的差异也逐渐趋同，这就奠定了秦汉以后中国古代许多朝代乡里基层管理体系基本采用三级制的基础。

汉承秦制，秦汉地方乡里基层管理组织体系的建立存在继承关系，但是在一些地方还是存在差异的。两汉时期是乡里基层制度发展最为充分的时期，但是与秦代相比，两汉时期并没有为在乡里基层管理制度方面提供太多的新鲜血液，大部分还是因袭秦制。当然，这并不是说两汉时期在乡里基层管理建设方面就是停步不前的，两汉时期的乡里基层制度还是有其独特之处的。然而就本质而言，汉代的乡里基层管理制度是对秦制的进一步发展和完善。在看待汉代乡里基层管理制度相对于秦制时更加注重于从整体把握，并非单一地从经济、政治等各方面逐个挖掘，而是将其放到整个地方管理体系中去，侧重于从乡里官吏在管理体系和运行机制中同各种势力的相互关系，乡里官吏在日常管理中的实际运作等方面考察其相对于秦制的发展

汉代农村古井遗址

汉代乡里基层管理制度对于秦制的发展和完善主要体现在以下几个方面：第一，乡里基层管理组织系统更加严密和完善，此时乡里基层组织中最基层是什伍组织，什主十家，伍主五家，分别设什长、伍长，各负其责。百家为一里，设里魁。十里为一亭，设亭长、主求。十亭为一乡，乡置三老、有秩、啬夫、游徼。可见汉代的乡里基层管理组织体系在继承秦制的基础上比秦代的乡里基层管理系统更加严密更加细致。此外各乡官依其管辖范围的大小分别隶属于不同的行政管理系统，如有秩隶属于郡，啬夫隶属于县，游徼隶属于都尉，乡佐隶属于乡。他们的上下级隶属关系明确、直接，可以有效地避免行政管理指导的混乱，便于加强行政组织管理和控制，这也是两汉时期乡里基层组织管理成效显著的重要因素之一。

第二，汉代特别重视和尊敬三老，这在中国古代的乡里基层管理制度史上是很少见的，同时也是汉代乡里基层组织建设、运行的一个突出特点。为表示对三老的重视，汉代的皇帝经常对三老包括孝弟、力田等给予各种赏赐，如汉武帝元狩元年，“赐县三老，孝者帛，人五匹。乡三老，弟者、力田帛，人三匹”，汉元帝“初元元年，赐三老、孝者，帛五匹，弟者力田三匹”。又如汉成帝建始元年，赐“三老、孝弟、力田、鳏寡孤独钱帛，各有差”，在此不作过多赘述。

汉代农村石磨

汉代三老倍受尊崇的同时，掌握的权力也是相当大的，他们不仅可以拥有掌管乡里事务的权力，“与县令丞尉以事相教”，还可以对国家大事直接关心甚至干预。如当年楚汉之争，当项羽杀死义帝时，乡三老董遮趁机劝说刘邦借机为义帝发丧，收拢天下人心，共同讨伐项羽。刘邦听了董公的建议后不禁称赞有加道“善！非夫子无所闻”。本来乡三老地位低下，职位卑微，然而董遮却能够对国家大事表现出强烈的关注，并能够去却说刘邦，刘邦听了他的建议后能够采纳实施，说明汉代三老颇受重视。

“天下之大，未有一人能建大义如三老董公者，其遮说之辞……张良、萧何、韩信、陈平皆不能建此说，何也？人才隐而在下，岂可少乎？”

第三，亭在两汉时期有较大的发展，首先，亭的设置更加明确和完善，汉代的亭设有亭长、亭佐、亭父、求盗、亭侯、亭掾、亭卒等；其次亭内设置人员的职责分工更加细致和具体，如亭长乃一亭之长，主管亭的各种事务，亭佐辅佐亭长处理各种事务，亭之两卒亭父和求盗，分别掌开闭扫除和捉捕盗贼；此外，从已有的史料看来，汉代的亭大多数是直接隶属于县的，亭长的选用和升迁一般直接由县令决定，并直接受县级长官的控制，如仇览“县招补吏，选为蒲亭长”，这种亭在行政级别上与乡平级，直接受县控制。

汉代农村厕所遗址

第四，汉代啬夫在乡里基层组织管理系统中占有非常重要的地位，汉代设有啬夫的乡比较普遍，并且啬夫逐渐成为汉代乡里基层组织系统中的主要领袖，在享有较大自主权的同时，在乡里基层组织管理中发挥了重要作用。东汉爰延“为外黄乡啬夫，仁化大行，人但闻啬夫，不知郡县”，从这个材料中可以看出，当时啬夫在基层百姓心目中的地位是很高的，其影响甚至超过了郡县级长官，这在整个中国古代乡里基层行政制度史上可以说是比较独特的现象。

汉代农村屋顶瓦片

综上所述，乡里基层组织管理体系是建立在当时广大百姓具体的聚居现状的基础之上的，它们设置的最终目的也是为了更好地维护国家对基层百姓的管理。由于各种原因，人们聚族而居的地点、规模等因素是不断变化的，这也就造成了乡里基层组织体制的不断损益、变化，当然，由于地理自然因素和统治者在地方的行政措施的不尽相同等因素，国家在进行乡里基层行政区划的时候不会苛求户口多寡的统一。

参考文献：《史记》、《汉书》、《后汉书》、《十三经注疏》、《管子校注》等。