秦始皇畫像

秦漢是我國古代歷史上第一個大一統時期，其所創立的鄉里基層管理制度有繼承也有發展。秦漢時期的統治者爲了維護其統治秩序，在繼承三代管理經驗的基礎上不斷對鄉里基層管理運作機制加以調整和完善，併爲以後兩千多年的鄉里基層管理制度奠定了基礎。

一、秦漢鄉里基層組織的產生

秦漢鄉里基層組織的建立是以管理百姓爲最終目的，然而秦末漢初鄉里基層組織的建立既參照了秦以前歷代統治者的政治管理經驗，同時又是當時統治者不斷追求完善的一個過程。先秦時期，特別是三代以後的各地基層組織的建立和發展爲秦漢鄉里基層組織的建立提供了政治經驗和建制基礎。

由於中國古代社會歷史悠久，早在原始社會的晚期，我國境內就存在許多原始村落。當時的原始村落不僅是原始國家的雛形，同時也可以看做是鄉里等基層組織的早期模型，只不過是規模大小和完善程度有所差異。鄉里基層管理制度起源萌生的時間也很早，史載，“昔黃帝始經土設井……故井一爲鄰，鄰三爲朋，朋三爲裏，裏五爲邑，邑十爲都”其中有“朋三爲裏，裏五爲邑”，可見在黃帝時代，“裏”作爲鄉里基層組織的基本單位之一已經存在。

夏代關於鄉里基層管理制度的記載很少，不過鄉里基層組織單位的性質已有變化。《中國古代鄉里制度研究》中指出：“當氏族公社轉變爲按地域來劃分的國家之後，聚族而居的共同體也就逐漸具備了政治的性質。”這是中國古代地方基層組織發展的一個重要質變，即從原來的單純的具有經濟功能到同時具有政治功能。夏商到西周之前的這種原始村落組織大多稱爲“邑”等。此外，在商周時期開始出現了關於“裏尹”、“里君”等鄉官裏吏稱呼的記載，《尚書·酒誥》：“越在百姓里君，罔敢湎於酒”，其中“里君”應該指的就是一里之長。

漢武帝畫像

到周代，“邑”作爲原始聚落組織的稱謂依然存在，繼續保持了“裏”級基層組織。裏是人們爲了生活和生產方便而形成的以一定勞動力和一定生產資料相結合的生產共同體，它和原始村落並無本質的區別，只是隨着國家的出現，它多少具備了地方基層行政管理單位的性質。在裏的性質發生變化的同時，鄉在春秋時期也逐漸發展成爲一級行政組織。在《管子·立政》篇當中有這樣的記載：“分國以爲五鄉，鄉之爲師。”不難看出當時鄉在具體行政管理層次上是比較高的。

到戰國時代，隨着早期封建國家的發展，地方行政組織體系也進一步完善，此時鄉在地方行政組織體系層次中的地位有所下降。《史記·秦本紀》載：“並諸小鄉聚，集爲大縣。“這說明鄉已經成爲縣的下級行政管理組織體系。然而當時由於戰爭導致的分裂和地域差別引起了各國基層管理組織體系的不盡一致，但是鄉轄裏的地方基層管理組織體系已經出現，各國基層管理組織所發揮的作用則是大體相同的。

鄉里基層管理制度的基本定型時期應該是在春秋戰國時期，在春秋戰國時期出現了許多與以往不同的新的內容。其一，在以往的基層管理組織系統中，鄉和裏都是單獨出現的，但此時開始出現鄉里的並稱，如“子弟以孝聞於鄉里者幾何人”。其二，“鄉”開始成爲春秋戰國時期基層行政組織中的一級行政單位，正如前文所述，只不過是在春秋戰國時期各個國家中鄉的行政級別和管轄範圍各有不同。西周時期的地方官制仍然採取鄉、遂制的較爲簡單的形式，但是到了春秋戰國時期，地方基層行政的層級劃分更加明確，更加細緻，各地有所不同。如《管子·小匡第二十》載：

“五家爲軌，軌有長；十軌爲裏，裏有司；四里爲連，連有長；十連爲鄉，鄉有良人。”

另《文獻通考》載

“三十家爲邑，邑十爲率，率十爲鄉，鄉三爲縣，縣十爲屬”

漢畫像磚：亭長迎賓圖

此時鄉級官員的稱呼有鄉正、鄉長等。其三，三老的稱呼已經出現，並且作爲鄉里基層管理組織之一，逐漸開始發揮其重要作用。如齊國“君令五官之吏與三老、裏有司、伍長行裏順之”；“故吏者，所以教順也，三老、裏有司、伍長者，所以爲率也”。其四，戰國時期有的地方還出現了有關嗇夫的職掌和稱呼，如《管子·君臣上》載：“吏嗇夫任事，人嗇夫任教”，這裏的人嗇夫就相當於後來的鄉嗇夫。

縱觀先秦時期的鄉里基層管理組織萌發、演進的過程，先秦時期的鄉里基層組織的產生、發展及其演變爲秦漢統治者在建立鄉里基層組織體系的時候提供了豐厚的理論經驗和實踐基礎，也爲秦漢時期的鄉里基層管理人員在日常管理的具體操作和實際運作方面提供了豐富的歷史經驗及教訓。

二、秦漢鄉里基層組織的發展

杜佑《通典·職官十五》中記載：

“周禮有鄉師鄉老鄉大夫之職其任大矣，次有州長、黨正、族師、閭胥、鄙師、酇長、里宰、鄰長，皆鄉里之官也。秦制大率十里一亭，亭有長，十亭一鄉，鄉有三老、有秩、嗇夫、遊徼。漢鄉亭及官皆依秦制也，縣大率方百里，其人稠則減稀則曠，鄉亭亦如之。後漢鄉官與漢同，有秩郡所署秩百石，掌一鄉人，其鄉小者，縣置嗇夫一人……亭有亭長，主禁盜賊，裏有裏魁，民有什伍，善惡以告，裏魁掌一百里家，什主十家，伍主五家，以相檢察，民有善惡，以告監官。”

三楊莊：漢代農村遺址

秦漢時期的鄉里基層管理制度承前啓後，既是先秦時期鄉里基層管理制度的延續，又是後世鄉里基層管理制度演變和發展的基礎。可以說，秦漢時期是鄉里基層管理制度的確立期，同時也是我國古代君主專制時期基層管理制度確立和發展最爲充分的時期。秦統一全國以後，開始了封建集權制度的建立，着力規範和統一地方鄉里基層管理組織體系。秦代的鄉里地方管理系統與以往最大的不同是在鄉里組織系統中增加了亭的設置，使秦代的鄉里地方基層管理制度基本上呈現出了鄉、亭、裏三級制，地方上由春秋戰國時期的分裂因素而導致的差異也逐漸趨同，這就奠定了秦漢以後中國古代許多朝代鄉里基層管理體系基本採用三級制的基礎。

漢承秦制，秦漢地方鄉里基層管理組織體系的建立存在繼承關係，但是在一些地方還是存在差異的。兩漢時期是鄉里基層制度發展最爲充分的時期，但是與秦代相比，兩漢時期並沒有爲在鄉里基層管理制度方面提供太多的新鮮血液，大部分還是因襲秦制。當然，這並不是說兩漢時期在鄉里基層管理建設方面就是停步不前的，兩漢時期的鄉里基層制度還是有其獨特之處的。然而就本質而言，漢代的鄉里基層管理制度是對秦制的進一步發展和完善。在看待漢代鄉里基層管理制度相對於秦制時更加註重於從整體把握，並非單一地從經濟、政治等各方面逐個挖掘，而是將其放到整個地方管理體系中去，側重於從鄉里官吏在管理體系和運行機制中同各種勢力的相互關係，鄉里官吏在日常管理中的實際運作等方面考察其相對於秦制的發展

漢代農村古井遺址

漢代鄉里基層管理制度對於秦制的發展和完善主要體現在以下幾個方面：第一，鄉里基層管理組織系統更加嚴密和完善，此時鄉里基層組織中最基層是什伍組織，什主十家，伍主五家，分別設什長、伍長，各負其責。百家爲一里，設裏魁。十里爲一亭，設亭長、主求。十亭爲一鄉，鄉置三老、有秩、嗇夫、遊徼。可見漢代的鄉里基層管理組織體系在繼承秦制的基礎上比秦代的鄉里基層管理系統更加嚴密更加細緻。此外各鄉官依其管轄範圍的大小分別隸屬於不同的行政管理系統，如有秩隸屬於郡，嗇夫隸屬於縣，遊徼隸屬於都尉，鄉佐隸屬於鄉。他們的上下級隸屬關係明確、直接，可以有效地避免行政管理指導的混亂，便於加強行政組織管理和控制，這也是兩漢時期鄉里基層組織管理成效顯著的重要因素之一。

第二，漢代特別重視和尊敬三老，這在中國古代的鄉里基層管理制度史上是很少見的，同時也是漢代鄉里基層組織建設、運行的一個突出特點。爲表示對三老的重視，漢代的皇帝經常對三老包括孝弟、力田等給予各種賞賜，如漢武帝元狩元年，“賜縣三老，孝者帛，人五匹。鄉三老，弟者、力田帛，人三匹”，漢元帝“初元元年，賜三老、孝者，帛五匹，弟者力田三匹”。又如漢成帝建始元年，賜“三老、孝弟、力田、鰥寡孤獨錢帛，各有差”，在此不作過多贅述。

漢代農村石磨

漢代三老倍受尊崇的同時，掌握的權力也是相當大的，他們不僅可以擁有掌管鄉里事務的權力，“與縣令丞尉以事相教”，還可以對國家大事直接關心甚至干預。如當年楚漢之爭，當項羽殺死義帝時，鄉三老董遮趁機勸說劉邦藉機爲義帝發喪，收攏天下人心，共同討伐項羽。劉邦聽了董公的建議後不禁稱讚有加道“善！非夫子無所聞”。本來鄉三老地位低下，職位卑微，然而董遮卻能夠對國家大事表現出強烈的關注，並能夠去卻說劉邦，劉邦聽了他的建議後能夠採納實施，說明漢代三老頗受重視。

“天下之大，未有一人能建大義如三老董公者，其遮說之辭……張良、蕭何、韓信、陳平皆不能建此說，何也？人才隱而在下，豈可少乎？”

第三，亭在兩漢時期有較大的發展，首先，亭的設置更加明確和完善，漢代的亭設有亭長、亭佐、亭父、求盜、亭侯、亭掾、亭卒等；其次亭內設置人員的職責分工更加細緻和具體，如亭長乃一亭之長，主管亭的各種事務，亭佐輔佐亭長處理各種事務，亭之兩卒亭父和求盜，分別掌開閉掃除和捉捕盜賊；此外，從已有的史料看來，漢代的亭大多數是直接隸屬於縣的，亭長的選用和升遷一般直接由縣令決定，並直接受縣級長官的控制，如仇覽“縣招補吏，選爲蒲亭長”，這種亭在行政級別上與鄉平級，直接受縣控制。

漢代農村廁所遺址

第四，漢代嗇夫在鄉里基層組織管理系統中佔有非常重要的地位，漢代設有嗇夫的鄉比較普遍，並且嗇夫逐漸成爲漢代鄉里基層組織系統中的主要領袖，在享有較大自主權的同時，在鄉里基層組織管理中發揮了重要作用。東漢爰延“爲外黃鄉嗇夫，仁化大行，人但聞嗇夫，不知郡縣”，從這個材料中可以看出，當時嗇夫在基層百姓心目中的地位是很高的，其影響甚至超過了郡縣級長官，這在整個中國古代鄉里基層行政制度史上可以說是比較獨特的現象。

漢代農村屋頂瓦片

綜上所述，鄉里基層組織管理體系是建立在當時廣大百姓具體的聚居現狀的基礎之上的，它們設置的最終目的也是爲了更好地維護國家對基層百姓的管理。由於各種原因，人們聚族而居的地點、規模等因素是不斷變化的，這也就造成了鄉里基層組織體制的不斷損益、變化，當然，由於地理自然因素和統治者在地方的行政措施的不盡相同等因素，國家在進行鄉里基層行政區劃的時候不會苛求戶口多寡的統一。

參考文獻：《史記》、《漢書》、《後漢書》、《十三經注疏》、《管子校注》等。