本文摘要

近年国开行贷款余额的投向主要集中在道路运输业，水利、环境保护和公共设施管理业，电力、燃气及水的生产和供应，棚户区改造，铁路运输业，石油、石化和化工等行业。国开行金融支持基础设施建设的主要方式有打捆贷款、土地出让收益质押、依据政府购买服务或特许经营协议发放贷款、专项建设基金、通过银团贷款及债券承销引入同业和社会资本等。目前打捆贷款及政府购买服务的方式已经被限制，专项建设基金也逐渐淡出历史舞台，国开行通过土地使用权及收益权抵质押、特许经营权质押、银团贷款及债券承销支持基建的模式存在较为普遍。

获得国开行贷款的样本主体以中低评级和地级市为主。从国开行贷款金额来看，江苏、湖北、湖南、安徽、广西和浙江等省份获得贷款规模较大，高评级、省及省会的贷款规模高于其他，说明单家资质较好的主体获得的国开行贷款金额更高，另外，国开行贷款金额最高的10家主体集中于高速公路集团，说明质押通行费收入获取国开行贷款的方式十分常见，且获取贷款的金额也相对较高；从国开行贷款金额占银行贷款比重来看，银行贷款全部来自国开行的企业共24家，主要业务领域涉及较为广泛，包括保障性住房、交通、基建、水务、土地管理等。经济欠发达地区的城投主体国开行贷款金额占银行贷款的比重相对较高；AA-评级、地级市国开行贷款占比更高，说明中低评级的城投主体在融资方面得到了国开行很大的支持。

01、国开行为基建提供金融支持

1994年国开行成立以来，其主要支持领域也经历了不断地拓展，1994年3月，国开行成立之初，按照政策性银行的定位和办行要求，集中资金支持基础设施、基础产业、支柱产业重点项目建设；2013年以来，国开行重点加大对新型城镇化、棚户区改造、产业结构调整、“一带一路”、扶贫开发等领域的支持力度；2016年11月，《国家开发银行章程》（以下简称“《章程》”）获国务院批准，按照《章程》规定，国开行主要的支持领域有八个方向：

（一）基础设施、基础产业、支柱产业、公共服务和管理等经济社会发展的领域；

（二）新型城镇化、城乡一体化及区域协调发展的领域；

（三）传统产业转型升级和结构调整，以及节能环保、高端装备制造等提升国家竞争力的领域；

（四）保障性安居工程、扶贫开发、助学贷款、普惠金融等增进人民福祉的领域;

（五）科技、文化、人文交流等国家战略需要的领域；

（六）“一带一路”建设、国际产能和装备制造合作、基础设施互联互通、能源资源、中资企业“走出去”等国际合作领域；

（七）配合国家发展需要和国家经济金融改革的相关领域；

（八）符合国家发展战略和政策导向的其他领域。

根据国开行公布的年度报告，截至2018年年末，国开行资产总额16.18万亿，贷款余额11.68万亿。从历年国开行贷款余额的投向来看，主要集中在道路运输业，水利、环境保护和公共设施管理业，电力、燃气及水的生产和供应，棚户区改造，铁路运输业，石油、石化和化工，2014年4月，央行创设PSL，为开发性金融支持棚户区改造提供长期稳定、成本适当的资金额度，国开行投向棚户区改造的贷款占比开始逐年增加，从2014年的8.01%增加至2018年26.04%，水利、环境保护和公共设施管理业的贷款占比则逐年下降，其余各行业变化不大。

02、国开行金融支持基建的方式

2.1“芜湖模式”

国开行对城投平台的金融支持最早可以追溯至1998年的“芜湖模式”，创新了基础设施融资的新模式。在国开行的建议下，芜湖市政府成立了一家“芜湖建设投资有限公司”（以下简称“芜湖建投”），首先，市政府注入土地储备和高速公路等大量优质资产，芜湖建投以这些资产为抵押，向国开行申请贷款，贷款担保和还款来源采用芜湖市财政预算内、外安排建立的偿还资金，芜湖市政府全面兜底偿还的模式，绕过了94年的《预算法》及95年出台的《担保法》；其次，芜湖建投将财务质量较差的项目和财务质量较好的项目捆绑在一起，以现金流好的项目弥补现金流差的项目，打包申请贷款，也即打捆贷款方式；最后，国开行将“卖地收入”做成了抵押品，2002年，芜湖市政府授权芜湖建投“以土地出让收益质押作为主要还款保证”，向国开行申请贷款，同时经市人大批准当借款人不能及时偿还贷款本息的情况下，由芜湖市财政补贴偿还。

“芜湖模式”构建了“政府选择项目入口、通过国开行融资孵化、再到实现市场出口”的开发性融资机制，将政府和市场的作用结合起来，建立了银行支持城市建设的融资新模式，在当时取得了空前的成功，将政府信用有效转化为还款现金流。

“芜湖模式”提供了两种国开行向融资平台贷款的方式，分别为“打捆贷款”和“土地出让收益质押”。

2006年，发改委等五部委联合发文整顿和规范银行各类打捆贷款，这种贷款方式开始被禁止；土地出让收益及土地使用权抵质押获取贷款的方式也经过了政策规范，目前，城投平台获取土地主要是通过两种途径：一种对于经营性用地或建设性用地，需要参与土地“招拍挂”，足额缴纳土地出让金，以此种方式获取的土地使用权可以进行抵质押贷款；另一种对于公益性用地，城投平台通过政府划拨方式获得土地使用权限的，不能用于抵质押贷款。

2.2、政府购买服务或特许经营协议

2015年6月，国发37号文《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》中提到，“承接棚改任务及纳入各地区配套建设计划的项目实施主体，可依据政府购买棚改服务协议、特许经营协议等政府与社会资本合作合同进行市场化融资，开发银行等银行业金融机构据此对符合条件的实施主体发放贷款。”鼓励开发银行通过“政府购买服务”及“特许经营协议”作为依据以支持承接棚改任务及纳入各地区配套建设计划的项目主体。

政府购买服务

2013年，国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》对政府购买服务进行了具体的定义，“通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。”

政府购买棚改服务模式是18年以前棚户区改造的主要方式，国开行以此发放棚改贷款也符合国发37号文的相关规定。2014年4月，央行创设的PSL通过国开行和农发行为棚改项目提供长期稳定、成本适中的资金来源。同年6月份，国开行专门成立住房金融事业部办理棚改相关贷款业务并采取单独核算，加大了对棚改的支持力度。

以梧州市河东旧城棚户区改造为例，2015年年底，国开行为广西壮族自治区梧州市河东旧城棚户区改造（一期）项目承诺贷款8亿元，国开行广西分行与总行住宅金融事业部评审局多次赴梧州市现场开展联合评审工作，并与梧州市财政局、发改委等相关部门对接，将该项目纳入国家和自治区2014-2017年棚改区改造规划，并纳入自治区政府集中采购目录。梧州市政府确定梧州金鼎实业有限公司（以下简称“金鼎公司”）作为项目的承接主体，由市政园林局作为采购主体与金鼎公司签订政府采购棚改服务合同，金鼎公司向国开行贷款，并负责河东旧城棚户区拆迁、补偿、异地建房等工作。采购资金纳入梧州市财政预算管理，不列入地方政府债务。

2017年，为制止地方政府违法违规举债融资的行为，财预87号文制定政府购买服务负面清单，将棚户区改造及异地扶贫搬迁作为例外事项，2018年10月，住建部座谈会上指出，19年棚改货币化安置将以专项债券为主，政府购买棚改服务模式将被取消。

特许经营协议

2015年，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》中对基础设施和公用事业特许经营的定义是“政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。”界定能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动适用于此办法。

目前以“特许经营权质押”的贷款模式较为普遍，对于有未来收入的项目，如电费收费权、污水处理收费权、自来水收费权、高速公路收费权等，若在贷款期限内自身现金流能够完全覆盖贷款本息的，可以办理收费权益质押的手续，向国开行申请贷款。

以高速公路收费权为例，高速公路集团通过质押经营收费权取得贷款的情况十分常见，如陕西省高速公路建设集团公司、内蒙古高等级公路建设开发有限责任公司。截至2018年年末，陕西省高速公路向国家开发银行陕西分行质押西安至铜川、铜川至黄陵、安康至汉中高速公路部分收费权，贷款存量为192.39亿元，另外质押户洋勉高速公路收费权，贷款存量18.9亿元；内蒙古高等级公路建设开发有限责任公司将多条高速公路收费权质押向国开行内蒙古分行质押，贷款存量72.02亿元。

2.3 专项建设基金

2015年8月，为扩大有效投资，缓解经济下行压力，国家发改委曾通过国开行和农发行，向邮储银行定向发行长期专项债券，设立专项建设基金以支持国家重大项目建设，其主要投向包括民生改善建设、“三农”建设、城市基础设施建设、重大基础设施建设、增强制造业核心竞争力转型升级等5大领域33个专项。专项建设基金采用股权的方式投资于国家重点项目，并按照约定每年取得固定回报，投资年限一般在8 年以上，最长不超过20年，运作方式上，主要通过国开行的国开发展基金以及农发行的农发基金得以实现：

首先，债券发行，设立基金。由国开行和农发行向邮储银行（后期发行对象进行了扩展）定向发行，并将债券收入以股本方式投入发展基金。发行利率约为4%，其中央行贴息90%，则债券名义成本只有0.4%，加上手续费、税金及管理费用约为1.2%（后融资成本上升，吸引力下降）。

其次，合格企业向政府递交基金支持申请。投资项目须为国家重点领域建设项目，符合 “看得准、有回报、不新增过剩产能、不重复建设、不发生挤出效应”的遴选目标。另外，对于项目时效性也有要求，年内开工为宜。

最后，由国开和农发基金采用股权方式向所选项目注资，达到资本金要求。专项建设基金在此背景下设立，更是为企业项目投资创造了便利。

专项建设基金的发放为国开行支持基建开辟了一条新的路径。据21世纪经济报道，2015年-2017年，专项建设基金已安排资金投放7批，总金额超过2万亿元，2018年专项建设基金淡出市场。

国开基金模式投入的项目较为广泛，包括基础设施、轨道交通、棚改、土地开发等项目。目前有存续城投债[4]的企业中，175家主体前十大股东有国开发展基金有限公司。

2.4 引入同业及社会资本

国开行通过银团贷款、债券承销等方式引导同业和社会资本共同支持融资平台的项目建设。

国开行的银团贷款是指由国开行与一家或多家其他金融机构基于相同贷款条件，依据同一贷款协议，按约定时间和比例，通过代理行向借款人提供贷款业务，银团贷款具有期限较长、费率较低的特点。通过国开行牵头银团贷款，可以最大限度地引入同业资金支持融资平台项目建设。

银团贷款主要适用于有长期、大额贷款需求的项目，如山西交控化解债务的事件。国开行牵头，工行、农行、中行、建行、交行、邮储等参团的银行与山西交控集团于2018年12月签订《银团贷款协议》，债务重组规模最终达到2,607亿元左右，每年可减少利息支出30亿元左右，将短期和中长期债务统一延长至20-25年。

另外，引入社会资本方面，国开行自2001年开始开展债券承销业务，重点支持基础设施、铁路建设运营类行业，2018年全年累计为136家客户提供债券承销发行服务，完成202只、总额2,673.9亿元的信用债发行。

03城投公司与国开行贷款

城投主体依赖外部融资渠道开展工程项目，完成政府对于基础设施建设、棚户区改造、城镇化建设等提出的任务指标。银行贷款作为城投主体的重要融资渠道，很大程度上影响着城投主体的融资情况，而国开行以低息、长期为主的优质贷款能够在不同程度上降低城投主体的融资成本，减轻债务压力。

在国开行信贷支持的城投主体中，以中低评级和地级市为主，评级在AA级以下和县及县级市的主体相对较少，AA和AA+评级占绝大多数，分别为50.52%和26.96%；行政级别方面，地级市占比最高，为43.46%。

分省份看，国开行对经济相对欠发达地区的支持力度较强，海南省、甘肃省和黑龙江省的国开行贷款金额占银行贷款比重最高，分别为86.5%、68.43%和65.87%。国开行贷款特点以低息、长期为主，经济欠发达地区的城投主体受制于其自身实力，难以获得大额的商业银行贷款开展基建、棚户区改造等大型投资项目。借助国开行贷款的政策倾斜，当地城投主体能够顺利进行基础设施建设、棚户区改造、城镇化建设等公益性较强的项目。

从主体评级看，AA-评级国开行贷款金额占银行贷款金额比重最高，为37.92%，其次为AA评级，占比约为29.99%，AAA评级占比仅为21.98%；分行政级别看，地级市国开贷款金额占银行贷款比重最高，为29.37%，地级市城投更倾向于使用国开行贷款，县级县级市和省及省会占比分别为28.15%和23.02%。可见中低评级的城投主体在融资方面得到了国开行很大的支持。

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