“扫黑除恶”是近期的热点话题之一，我写过《乡村江湖：两湖平原“混混”研究》一书。这是我2008年的博士学位论文，到今年正好十年。在这本书中，我主要研究了两湖平原（洞庭湖平原和江汉平原）农村的“混混”群体。现在，我对混混与基层政权的关系有了进一步的判断。

乡村混混到底是什么？

我采取的是普通人的看法，指那些在普通人看来不务正业，以暴力或欺骗手段牟取利益，对人们构成心理强制，危害人身和财产安全，扰乱乡村生活正常秩序的人群。乡村混混组成的圈子被我称为“乡村江湖”。

在熟悉的环境中，老百姓会有他们的看法，可能会认为你这个人就是个混混，也说不上来为什么就形成了这样的看法，可能觉得你做事情比较不正统。他们一般认为混混多少依靠暴力，或是以暴力为后盾，或是以暴力为威慑。

社会上很多事情不是依靠合法程序就能做得好的，因此混混有其存在的空间，即便在武汉、上海、杭州这些大城市也是如此。

“混混”，存在于日常生活中，几乎只要有利益的地方就有混混。混混群体与刑法上的“黑恶势力”或“黑社会性质的组织”有一定的关联，但不完全一样。黑社会性质组织的犯罪与混混之间，到底是什么关系呢？

黑社会性质组织犯罪的构成要件比较严格。

2017年山东聊城“辱母杀人案”的“案后案”中，有一些人就构成黑社会性质组织的犯罪。但是该案在定案过程中还是有一些疑问和难点的。例如，犯罪嫌疑人对混混“小弟”的控制力和影响力是否构成“黑社会性质的组织”？办案人员在法庭上能很明显地感受到犯罪嫌疑人对“小弟”的控制力。

当其中一些证人或嫌疑人单独出来供述时，他的供述与在派出所、公安局和检察院的供述一样；但当“大哥”一出现，他立刻翻供。每次都是如此，可以很明显地感受到“大哥”对“小弟”的控制力。如何对这种控制力进行定性，在办案过程中很难处理。

从社会学的角度来讲，越轨行为是一个很长的谱系，它类似于“精神病”的谱系。日常生活中人们所说的“精神病”，既包括精神类的疾病，比如导致人们丧失行为能力的精神病，也包括一些导致行为偏差的心理疾病。人们并不在严格的医学意义上使用“精神病”这一词汇，它是一个很长的谱系，轻微的不正常和严重的不正常都包括在内。

与此类似，犯罪或者社会越轨行为，也是一个很长的谱系。某个案件在定罪时，我们说它是黑社会性质的组织，但在日常生活中我们实际是看不到“组织”的，它并不是我们想象中的香港电影里那种有着严密组织的黑社会。一个人在现实生活中犯案，可能被认定为黑社会组织的成员，而且可能是其中的主导者；但他如果不被抓获，在台面上可能就是一个企业家甚至人大代表。

至少在两湖平原，混混不是一个组织性很严密的群体。混混有一个圈子，他们圈子的日常联系和学者教授们之间的圈子其实是类似的，有紧密的，有松散的，各自有圈子，也会有重叠。每个混混以自己为中心都有一个圈子，而大多数情况下并没有一个固定的组织。

混混之间关系的维持，和普通人一样，通过人情来维持。在学校里，年轻老师举办婚礼会请熟悉的人吃饭，参加的人会随礼送钱，包括小孩出生等都会随礼。混混也是这样保持联系的，和我们常态的社会没有什么差别，甚至他们从事的很多行业也是合法的。

虽然混混圈子不严密，但是也有分层。处于江湖分层顶端的人，可以组织聚合的人更多，利益越大聚合力越大；底层混混只能跟着做事。但是底层的混混并不固定地依附于某一个人。今天可以跟着你做，明天也可以跟着他做，并不是谁永远是谁的小弟。

江湖分层和年龄有一定的联系，最顶层的混混一般是达到一定年龄段的人，但不一定是最老的；而最底层的混混则多数是来自学校的不良少年和刚刚从学校出来还没摸清人生方向的越轨青年。他们在学校里欺负同学，这种现象叫作“校园霸凌”；或者与外面的混混结识，参与打架或者其他违法活动。

江湖分层还与混混的个人能力有关。任何行业中的人都有聪明和不聪明的差别，混混也有干得好的和不好的。混混一开始做的事情都差不多，但那些脑子比较灵光或者能够争勇斗狠又有技巧的混混会越干越好。这些干得好的混混，会挣一些钱。聪明的混混知道积累，在合适的时候用这些钱来投资，而不聪明的混混有一分钱就用一分钱，不知道经济积累，可能混到三四十岁，就逐渐被淘汰了。

那些被淘汰的混混，有些比较老实的就回农村种田，有些混混家里情况不好，老婆娶不起，就永远在街上闲荡。混混做得不好最后只能到处低三下四地蹭饭吃，这也是一种生态。

江湖分层当然也与机遇有关。江湖有不同的机遇，每一次政策的变动都是一个机遇。比如当国家取消农业税，开始使用项目制的方式向农村输入资源的时候，有一批混混就抓住了这个机会迅速崛起。

总之，混混通过关系网络形成了一种无形的组织结构，“江湖”以一种联盟格局呈现出来。每个乡村混混的关系网络都以自己为中心，其外围主要是同类混混。混混之间就通过关系网络保持着松散的联合关系。这些关系网叠加在一起，还形成了大致的分层体系。分层不是固定的，而是流动的。混混群体与所有的行当一样，有分层、有流动、有上升的渠道、有新生力量的来源。

下面会讲到，对于混混来说，这种组织结构，有利于规避混世的风险。

现在的乡村江湖，实际上是城乡一体化的。大家知道现在的农村很难留住人，因为农村没有多少资源，没有办法聚集人，有能力的人一般都进城了。混混和普通人相比算是有能力的，所以大部分混混都进城了，他们日常生活的核心也在城里。但混混有个特点，哪里有利益就奔到哪里去。农村如果有利益，他们还会回到农村。

取消农业税后，农村发生了很大的变化。

一个国家要从农业国变成工业国，要靠农业生产的积累来发展工业，这是马克思主义政治经济学里面的一个经典命题。第二产业在第一产业有足够剩余的情况下才能发展，第二产业有足够的剩余才能发展第三产业，所以通常情况下，农业必须有足够的剩余才能发生工业化。

而中国的历程和通常的发展历程不太一样，中国想成为一个工业国家的时候，还是一个农业国。虽然农业的生产力有发展，但因为人口的增长太快了，这将农业的增长都抵消了，农业的生产和剩余都比较少，不足以支撑工业化。所以从清末开始，国家要现代化和工业化面临一个很重要的问题一一怎样从农村征税。收税本身是需要机构去进行的，清末和民国时期就遇到一个困境，学者把这个困境称为“国家政权内卷化”。

国家要完成工业化需要征税，要征税就需要很多工作人员，这就导致机构的扩张，机构扩张导致成本增加，因为需要给征税的人发工资，而且如果没办法控制征税的人，他们在收税的过程中就会压榨农民，所以整个清末和民国时期，由于征税机构的扩张，以及征税机构没有办法约束收税人员，收税的增量被政权自身消耗，增加的税收很大程度上被收税人员占有了，用于工业积累的不足甚至没有用于工业积累，这是清末和民国时期的状况。

只有通过这种强制性的体制，才能从几亿农民那里将农业剩余强制积累起来。按照正常情况，农民肚子吃饱以后，剩余的粮食会拿到市场上去卖。但人民公社体制是强制性的，让你吃不饱或者只吃个五六分饱。多余的粮食国家通过强制性的手段，拿去输入城市发展工业化。

到20世纪80年代变成家庭联产承包责任制以后，国家与农民的关系某种程度上又返回到了清末和民国时期的那种情况。国家又要重新和一家一户的农民打交道，要去找他们收税，过去清末和民国时期的问题又重新出现，所以在20世纪八九十年代税费的矛盾非常激烈，只是那时候媒体信息的传播不如今天迅速，很多事情没有被曝光。过去不是像今天一样用法制约束权力，而是用运动约束权力。

20世纪80年代开始收取税费后，混混也开始介入。收税是一项依赖国家强制力的行为，但20世纪80年代当国家需要重新收税的时候，过去毛泽东时代那些好的干部却没有能力把税收起来，因为收税要“心黑”。收税是很辛苦的事情，又没有什么报酬，要想获得报酬，只能上面说收一百块钱，下面就收一百五十块钱，甚至两百块钱。我们曾经做过研究，不同省份的税负完全不同。

所以，能耍狠、有混混背景的人迅速崛起。他们做事很简单，不交税就打人，导致很多恶性事件发生。这就是那个时候的现实。很多混混成了村干部，或者是很多村干部利用混混来收税。在此情形下，很多混混利用帮助征税的机会迅速崛起。

取消农业税以后，国家和农民的关系彻底发生了变化，国家开始向农村输入资源。输入资源有很多种方式，比如种田补贴之类的钱就直接打到农民个人的账户上，不经过任何中间渠道，但更多的资源是通过项目制输入农村。现在基层政府干的很多事情是跑项目，然后让项目落地。

项目制也给混混提供了空间，因为存在项目的发包方和需求方信息不对称的情况。比如，很多项目由省水利厅控制，但省水利厅发包这个项目时，不知道哪个地方需要这个项目，也不知道谁能将这个项目执行好。这就给头脑灵活的混混提供了机会，那些有亲戚在政府工作的混混就掌握了这方面的信息，也知道谁需要这些信息。

混混在中间起到中介作用，将项目一转手就能挣钱，从而不劳而获。所以，现在很多工程层层转包却没有办法禁止，就是因为信息不对称给了混混可乘之机。此外，还有一种类型是混混自己去承包这个项目，找几个人成立一个工程队，通过给有资质的公司交钱挂靠在公司下面，直接去施工。

项目发包有混混介入，项目落地时也会有混混的作用。农村项目落地不容易，因为项目落地会牵涉具体的利益，即便各方都获益的项目，也会遇到每个人收益不均衡的情况。

总之，以取消农业税为分界点，改革开放以来的乡村治理可以分为两个阶段。

取消农业税之前，国家基层政权从农村社会有所后撤，但其提取资源的任务仍然存在，因此资源提取日益困难，提取成本也不断攀升，基层政权利用混混参与收取税费的事情时有发生，甚至吸纳乡村混混进入基层政权。

取消农业税之后，乡村混混迅速找到了与基层政权新的结合点。在各类自上而下的项目的申请、实施落地过程中，混混因其信息灵通、暴力能力等而能够发挥作用，从而与基层政权维持一种合作关系。这种类似的关系，在面临征地拆迁困境的城郊村和矿产资源丰富而亟须开发的村庄中也存在。

那么，形成乡村混混现状的基础和背景何在？混混这种非法治化的现象或事物，为什么在我们国家中还普遍存在，并被战略性地容忍呢？

我认为这和政府体系中的责权利结构是相关的，越往基层的政府，越是责大权小。中国在快速转型时期形成了一个责权利不对称分配的体制，这种分配和法治政府的关系不一样，法治政府的关系中责任和权力之间的分配是对称的。中国目前很多事情通过常规手段不易做成，而通过责权利不对称分配的结构，上级政府可以迫使下级政府进行所谓的“创新”，完成工作。

所以，在中国目前的行政体制下，政府之间的责权利不对称分配，混混有自己生存的制度空间。混混在“制度创新”的口号下，以各种方式介入基层治理。这种基层政权背后的结构性需求，不是从形式上强调法治就能解决的。同样，如果从乡村江湖的结构去看，“扫黑除恶”要彻底达到目标，就需要认真研究混混产生和存在的机理。

黑社会性质的组织，以及黑恶势力都是从混混发展而来的。有时候我们看混混在这个场合是个正常人，但在另外一个场景下，可能就成了黑恶势力。根据中共中央、国务院发出《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》，要求既坚持严厉打击各类黑恶势力违法犯罪，又坚持严格依法办案，确保办案质量和办案效率的统一，确保政治效果、法律效果和社会效果的统一。

处于顶层的混混已经企业家化，他们是江湖中的最大获益者，是治理生态中的重要分利者，但是他们往往并不直接采取黑恶性质的暴力手段，更不会亲自采取暴力手段，大多只是以暴力为后盾的威胁。因此，在严格办案，强调事实关、证据关、程序关和法律适用关的法律精神下，“扫黑除恶”是很难触及其根本的。

在江湖格局下，容易扫除的永远是底层混混，真正顶端的混混很难扫除。很多案件从案件形态上看，混混都是非常松散的，平常各干各的事，有事时就联系在一起，不懂事的底层混混不知道轻重才会搞出事来，有经验的混混通常不会随便搞出事。

其实，松散化的关系网络和江湖联盟格局，本来就是混混在混世实践中逐渐摸索出来的降低混世风险的“护身符”。上层的混混要依赖暴力威胁，而混世实践使他们深知一个人的力量毕竟是有限的，将其他混混的力量也抓在手上，才能形成一个网络和“帮派”，在需要的时候相互照应。

同时，这种松散的关系结构，在从事灰色性质的活动或者黑社会性质的犯罪时，又会因其组织形态并不严密而难以被定性为“黑社会性质的组织”或者“黑恶势力”。对于处在上层的“混混”而言，混世时自然知道自我保护，既会让那些下层的混混冲在前面，又会掩盖对下层混混的直接指挥关系。

要治理好混混问题，不仅要开展“扫黑除恶”行动，还有很多工作需要去做。至少包括以下两个方面：

混混是如何演变为影响基层治理的地方势力？

欧阳静

江西财经大学财税与公共管理学院副教授

将基层混混置于能动者视角之下，可以清楚地看到混混的实践过程及其作为能动者是如何运作规则和利用资源，如何演变为可以影响基层治理的地方势力，以此透视混混作为地方势力的结构性特征。

目次

一、地方势力

二、作为能动者的地方势力

三、地方势力的多重性与结构性

四、地方势力的生成逻辑

五、结语

本文原题为《基层治理中的地方势力》，首发于《中国法律评论》2018年第4期专论二栏目（第74—81页），原文11000余字，限于篇幅，略去脚注。点此阅读原文

“地方”一般相对于“中央”而言，并且通常含有与中央权威相对立的意义，比如历史上拥有军权和财权的地方割据势力，地方一旦拥有相对独立的军权和财权，就容易与中央分庭对抗，使中央政策在地方的执行中出现通常所说的“失实”、“扭曲”或“偏差”。

因此，在中央与地方的分析框架中，地方势力一般是指国家体系中相对于中央权威的地方政权组织。一些学者在讨论中华帝国集权与分权的悖论时，也是在这一框架中说明分权容易导致地方政权组织的“失控”，即分权容易导致地方政权离心离德，甚至反叛，这时中央需要集权，但集权又会引发地方政权治理的有效性减弱，中华帝国因此总是在集权与分权的悖论中寻找平衡，一旦失衡，帝国就会面临危机，遭受改朝换代的命运。

但中央与地方关系的框架仍然是一种国家中心论的视角，缺乏“社会”维度。

本文所说的地方势力便是指那些可能脱离国家社会控制力的地方性社会组织或行动群体。

一般而言，地方势力具有两面性，这主要取决于国家社会控制能力的强弱。当国家能力强时，地方势力便能发挥聚心力作用，从而使之与国家治理目标相统一；如果国家社会控制能力减弱，地方势力则具有离心力作用。

此外，宗族势力容易利用各方宗族感情挑起争端，抢占社会资源，以致危害社会，甚至以情压法、暴力抗法，极大地增加了国家社会控制的难度，妨碍国家政策的执行。但当国家的社会控制能力强时，宗族势力则能有效地发挥积极作用，成为中国古代政府治理的关键一环。

本文将混混视为一种地方势力，但并不是所有的混混都能构成地方势力。通常而言，“混混”是指那些被基层社会主流价值观排斥在外的越规者，是被人们贬斥为好吃懒做、不务正业、不学无术、无理取闹的“流氓、无赖”。

构成地方势力的混混却是有头有面的人物，他们不仅拥有财富而且受权力庇护，活跃于基层治理领域且能影响基层治理规则和治理能力。正如米格代尔所说，地方势力拥有“自己的一套奖励、惩罚和符号体系，来引导人们按照某些特定的规则或规范行事和互动”，并因此影响“国家社会控制力”的组织或行动群体。

换言之，一旦混混拥有游离于“国家社会控制力”之外的规则、能力与资源，便形成了本文所说的“地方势力”。

本文将以县域社会为单位，以能动者为视角，呈现县域治理中的地方势力一混混，探究其行为角色特征及其形成地方势力的逻辑。

本文将基层混混置于能动者视角之下，则是为了展示混混的实践过程及其作为能动者是如何运作规则和利用资源，以此透视混混作为地方势力的结构性特征。一旦将混混置于能动者的视野中，就能较为清楚地看到混混是如何演变为可以影响基层治理的地方势力。

由于县域社会比较小，有头有脸的人都被大众所熟悉，比如那些赫赫有名、家喻户晓的大混混。

除了垄断资源外，混混的另外一项主要生计是经营黄赌毒，其中对基层社会和普通民众危害最大的是赌博机和地下六合彩。

在现实社会中，以混混为能动者的地方势力具有多重性和结构性的特点。具体而言，混混的形象不单纯是满脸横肉、打打杀杀的暴力使用者，也有一身名牌特有风度的成功商人，或是左右逢源的基层干部。混混与商人的界线因此有时会变得非常模糊。

我们在江西D县调查时也发现，该县城区镇的12名村支书记、村主任中，至少有5位具有混混背景。事实上，具有混混背景的人担任村干部已不是个新话题。农业税取消后，无论是在沿海发达地区的农村还是中西部农村，“富人治村”、“混混治村”的现象已经是大量存在。

在城郊村，由混混出任村干部的现象尤其普遍，一是由于土地资源能产生巨大的利益，这些村的村干部职位因此能够吸引混混；二是县政府的城区扩建和一系列工程建设都需要进行征地拆迁工作，而混混村干部在做这些工作时一向十分得力。换言之，基层政府之所以容许混混担任村干部，正是由于混混敢于得罪人，敢于对付基层政府难以对付的钉子户。

混混之所以积极地参与政府的征地拆迁，也有其利益考虑，即大家都可以在征地拆迁和各类项目建设中分得一杯羹。此外，一些工程项目的老板、开发商其实就是混混自己。

所以，在一些具体的工程项目上，我们能看到混混和基层政府中的一些官员其实是一个利益共同体，这也就容易理解混混为何成为了基层干部。

与基层政府之间的关联性实质是地方势力的结构性特点。能动者视角下，“政府”不再是一个抽象的概念，而是由一个个具体的行动者构成。在县域的熟人社会内，很容易观察到代表基层政府的行动者一一领导干部的行为特征。

比如，一些县域领导的大部分业余时间是与一些有名的商人共度，他们一起吃饭、打牌、休闲。在2012年公车不能私用、公款不能消费后，商人的车便成为领导私用时的专车，领导的账单则由商人抢着付款。领导与商人的关系似乎更为亲密了。这亲密关系的背后往往有着共同的利益纽带——项目。

在商人的一些重大项目中，有的就有领导直接参与。他们主要以股东和融资形式参与到项目中，承接项目的老板只是出头露面的人，他们或以分红的形式，或以高的利息，回报给领导们。所以，对于一些项目的开发与推动，许多领导十分积极，因为这些项目所产生的利益或许有他们一份。

在县域社会的日常社交中，那些具有多重性特点的混混经常与一些基层领导干部“称兄道弟”。由于这些集混混、商人和基层干部于一体的地方势力能够在诸如征地拆迁等政府难以应对的治理事件中发挥作用，也时常被一些基层领导干部称赞“工作得力”，喜爱有加。

但由于大部分地方势力都参与黄、赌、毒等非法生意，并且时常因欺行霸市影响社会秩序、激发社会矛盾，从而加重政府治理负担，领导有时必须在姿态上或实际行动上对混混进行打压，比如抓几个滋事的小混混，以平民愤。

也正因如此，即便转型成为商人或基层干部的混混，其对领导是敬畏的，因为他们知道，自己的财源甚至人生自由都掌握在领导手里。

比如，一个时常让人疑惑的问题是，既然大家都知道谁是本地有名的混混，也都知道哪家电玩城涉赌，哪家洗浴中心或宾馆涉黄，哪里是六合彩的据点，当地政府为何不去摧毁？不去打黑扫黄呢？

一位具有二十年警龄的基层民警认为，一些领导干预执法是目前公安执法的最大难处之一，有些人、有些事根本没有必要出警，因为往往是在出警前，某位领导的电话就打过来。

纵观历史，以混混为主体的能动者历来有之，但这类群体并非总能形成“势力”。混混形成势力的基础可追溯到中国历史上传统意义之帮会。帮会成立的初衷是维护处于社会弱势地位的底层从业者，主要以无产的青壮年男性工人和手工业者为主，文化水平较低。

这些底层从业者通常在经济上属于无产，也没有政治地位，因此容易受到政府、地主和商人的剥削压迫，而同业者社团可以为其提供保护伞，从业者便纷纷投靠，请他们代为管理，以避免官吏的敲诈。因此，帮会通常是从事某种行业之劳动者，出于维护自身共同利益而自发形成的同业社团或帮派。

此外，由于帮会的参与者多为没有文化的底层人，帮会的管理者往往利用道德和暴力来威慑、规范从业者，帮会组织的管理因此慢慢具有准军事化管理的特点，部分帮会成为近现代的黑社会性质社团。

1949年的社会主义革命彻底铲除或改造了那些危害民众利益的帮会组织，虽然社会上仍然有一些好吃懒做、不务正业或无理取闹的“二流子”“烂杆子”，但均是一些不被主流价值观接受的“边缘人”’普遍被贬为“地痞流氓”或“无赖”。改革开放以后，混混的各类越轨行为又开始出现，尤其是在20世纪90年代，随着经济体制的进一步开放，一些“胆大好勇”的混混又开始行走江湖，在灰色地带生存。

此外，市场化改革所释放出的资源（比如国有资源的改制、各类经营项目、经营场所的开放）有利于一些掌握政策和资源的官僚通过体制外的代理人进行“盘活”。

由于经济体制改革所释放出的资源处于原始竞争阶段，各类规则和制度尚未建立，这一特点使那些“敢为人先”又敢于突破常规的代理人抢占先机，而勇猛、耍狠又不讲规则的混混则是充当代理人的合适人选。

但与其他商人不同，这些混混出身的商人由于“胆子大”，不仅欺行霸市，暴力垄断经营一些特定的产业资源，而且违法经营诸如黄赌毒和高利贷等特定行业，并通过组织行业协会的形式，对其行业或产业的其他经营者敲诈勒索，收取“保护费”。混混商人的这些经营特点虽然巧妙地生存于黑白之间的灰色地带，但也免不了会触碰法律，影响社会秩序。

因此，寻求特定关系人的庇护是众多混混商人的生存策略。而这些特定的关系人一般是一些能起保护作用的政府官员或“人大代表”“政协委员”“基层干部”等官方身份。

总之，能形成地方势力的混混不仅拥有财富，而且受基层官僚的庇护，他们与一些拥有“社会控制力”的基层官员形成特殊的利益与权力的联盟。这一联盟不仅能轻易侵占国家或百姓利益，而且也便于混混凭借其社会人士的身份在官员之间充当联络者，甚至通过迎来送往的交际为官员跑官鬻爵充当掮客，成为影响一方的地方势力。

因此，没有财富的混混，其角色充其量是干些偷鸡摸狗、调戏妇女、捣乱社会秩序的地痞行为；一旦拥有了财富，并且垄断传统帮会所经营的特定行业或产业，其角色便是成功商人。而以商人身份与基层政府之间形成结构性关系则是混混成为地方势力的最后一步。

在社会结构日益松散的转型社会，必然会出现社会行动主体的多元化。从理论逻辑上讲，如果社会中存在多元行为主体，那么就能形成相互竞争、相互制衡的网格化和民主化状态，从而有利于公共利益的实现。

然而，如果社会结构发展不平衡，强势群体之间则容易形成利益联盟的地方势力，这种特殊地方势力将会对经济、政治与社会过程产生负面影响，并最终会导致国家和政府治理能力的衰落。正如奥尔森（Olson）分析利益集团时所说，一旦强势群体形成结构化的联盟，将主导政治和治理，而弱势群体因为交易成本太高以及无法采取选择性激励而形成不了具有实质意义的“利益集团”。

党的十八大以来，党和国家实施全面从严治党和全面依法治国战略，这将有利于优化基层治理结构和治理体系，实现对地方势力的有效治理。这些举措将有效针对地方势力多重性与结构性的特点，重塑混混等地方势力的行为角色及其在基层治理结构中的位置。地方势力的有效治理和基层治理结构关系的优化，将有利于基层政府形象及其公信力的重塑，最终有助于国家的乡村振兴战略在基层社会的实现。

激活村民小组功能，赓续基层治理传统

田先红

重庆大学新闻学院研究员、“百人计划”学者

• 产权改革弱化小组权力

• 农民自我意识增长消解村庄公共性

• 农民上楼瓦解原有治理体系

• 行政控制压缩小组治理空间

• 精英更替导致治理主体缺位

成都平原的村民小组在乡村治理中扮演着重要的角色。它是一个相对独立的实体治理单位，小组内部具有较强的治理能力，这是成都平原乡村治理体系保持较为健全的格局并能够有效运转的重要原因。

近年来，伴随国家政策改革和乡村社会转型，村民小组的治理传统日渐瓦解，其治理功能渐渐弱化。为建构自治、法治、德治'三治合一”的乡村治理体系，国家有必要重新重视和发掘村民小组的治理传统和治理功能。

目次

一、村民小组：村民认同与交往的基本单位

二、村民小组的治理传统

三、村民小组治理的变迁

四、总结与讨论

 

本文原题为《村民小组治理：传统与变迁——基于成都平原W村的案例研究》，首发于《中国法律评论》2018年第4期专论二栏目（第82—88页），原文8000余字，限于篇幅，略去脚注。点此阅读原文。

村民小组 · 图片来自网络

村民小组（人民公社时期的“生产队”）是当代中国农村基层治理的一个基本单位。早在人民公社时期，“三级所有，队为基础”的制度安排充分彰显出生产队在农村治理中的基础性地位。人民公社解体后，村一组体制基本承袭了之前的大队一生产队体制。

村民小组仍然是一个基础性的治理单位。

尽管1998年《村民委员会组织法》规定村委会是行政村的法人代表，但村民小组依然具有较大的自主权。取消农业税后，全国许多地方都推行了合村并组的改革措施。在不少地方还取消了村民小组长，改由村干部包组。村民小组的权力被进一步削弱，甚至名存实亡。然而，在四川省，村组体制至今保留完好。村民小组仍然是一个完整的实体化治理单位。

2017年10月，习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上指出：“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移。”2018年中央一号文件也强调：“推动乡村治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理下放到基层。继续开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点工作。”

国家已经注意到并高度重视村民小组治理对于建构国家乡村治理体系的重要意义。“治大国若烹小鲜”，大国要治理好农村，必须有一个健全且稳固的治理体系。因此，国家于近年来屡屡强调要夯实基层基础。

学界已有关于乡村基层治理的学术成果大多将研究单位定位于村、乡镇或者县级，而对村民小组的研究相对较少。有些研究涉及村民小组，但多为零星的政策性讨论，而缺乏系统的学理性探讨。

本文以笔者在成都平原W村的调研经验材料为基础，分析村民小组的治理传统、治理功能及其变迁的逻辑。

村民小组是一个行政建制单位，但村民小组跟自然村高度重合的现象非常普遍。特别在南方宗族性村庄，一个村民小组（甚至一个行政村）的村民往往同属一个房支或者家族。在成都平原农村，虽然同姓聚居的程度无法跟宗族性地区农村相比，但也有不少村民小组内部的村民是以一个姓氏为主。

例如，在W村，第2村民小组以何姓为主，第4村民小组以黄姓为主，第20村民小组以袁姓为主。由于村民小组与自然村高度重合，小组内部村民的认同与交往行为就不仅是行政力量建构使然，而带有很强的血缘、地缘传统色彩。行政力量进一步强化了这种血缘、地缘认同。

在W村，村民小组构成了一个基本的人情往来单位。在每个村民小组，都有负责给主家操办酒席安排事务的“支客司”。“支客司”一般由那些具有一定威望、懂得礼俗规则且跟组内村民关系较好的人担任。“支客司”没有年龄限制，只要跟组内村民关系较好、精通宴席礼仪规则都可以担任。有些村民在30岁左右就已经担任“支客司”。

此外，当地“支客司”的更新换代频率较高。“支客司”一般到了五六十岁就逐渐退出这一行当，村民也逐渐不再请这些年纪大的人担任“支客司”。

这跟其他某些地方主要由年龄较大的村民来充当这一角色不同。在许多地区，农村的“支客司”往往都是年龄大、辈分高、有威望的人担任。在这些地方，社会等级秩序更为严格，传统也比较深厚，农民对族长等的权威认同相对更高，而成都平原的农民相对比较务实、理性。

跟宗族性地区农村相比，成都平原农村的血缘认同相对较弱。村民之间的人情往来、互帮互助更多的是出于功能性的需求，而非血缘家族认同。

在全国许多地方都弱化村民小组长的权力甚至撤销了村民小组长的情况下，成都平原农村仍然保留了村民小组长一职。这从一个侧面反衬出村民小组在当地农村基层治理中的重要地位。

近年来，当地政府还提高了村民小组长的工资水平。目前组长的月工资为500元。

1.村民小组作为一个相对独立的治理单位

成都平原的村民小组具有较强的独立性。与其他许多地区农村的村民小组一样，村庄公共品供给大多以村民小组为单位。在土地确权之前，小组还享有土地调整权。有的村民小组拥有集体的土地或者山林。村民小组还可以将一些无主的土地收归集体重新发包。

所不同的是，成都平原农村的村民小组拥有自己的公章。村民小组享有跟土地承包者签订承包合同的权力。按照《村民委员会组织法》规定，村委会是行政村的法人代表。村委会可以代表村集体行使对外交往权力。而成都平原农村的村民小组拥有自己的公章，它表明村民小组是一个相对独立于行政村的经济体。这进一步彰显出村民小组的重要地位。

形象地说，村民小组与行政村的关系类似于政治学中的“邦联制”。行政村类似于“邦联制”中的国家，由一些具有相对独立经济和治理权限的“邦国”一村民小组所组成。在不违背国家法律和政策的前提下，村民小组享有很大的自主权。

2.相对松散的村组关系

成都平原农村的村组关系的特色在于：二者的关系比较松散，且村民小组具有较强的与行政村谈判的能力。

而在成都平原农村，村组关系呈现出相对松散的状态。这主要由于村民小组是一个实体的治理单位，具有相当大的自主权。在这一前提条件下，村民小组并不完全从属于行政村。当村民小组与行政村发生利益冲突或者行政村侵占了村民小组的利益时，村民小组可以进行讨价还价或者奋起反抗。

3.村民小组的治理能力

村民小组内部，村民具有较强的一致行动能力。这种能力集中体现为村民小组内生供给公共品的能力。在成都市实行村级公共服务和社会管理改革之前，村民小组的许多公共品都依靠村民自己筹资筹劳供给。

在公共品供给过程中，村民小组长通过调动大部分村民的力量来应对少数“钉子户”、“搭便车”者。除了公共品供给外，村民小组的另一重要事务就是完成土地产权改革任务。这涉及土地确权和土地调整。在土地产权改革过程中，村民小组选举出几位办事公道、较有威望的村民代表，组成议事会。然后，小组内部三番五次召集村民开会讨论改革方案。通过协商将每家每户的意见都充分表达出来，最后达成共识。

在此过程中，村民小组长充分发挥国家“政策”的攻心作用。通过政策来说服村民。

可见，在村民小组进行产权改革时，以小组长为核心的小组议事会发挥了重要作用。通过小组长以及其他具有公信力的议事会成员，给村民们做工作，弥合分歧，凝聚共识，使小组的产权改革工作顺利完成。

村民小组的治理能力跟小组长有着莫大的关系。在W村，村民小组长主要来源于在村的农民、村医等。这些人在村民小组内部跟村民交往密切，有一定的威望。而且，有很多村民小组长都是本小组的“支客司”。

在为村民提供义务服务的过程中，小组长也可以在村民中间积累起更为稳固的威信。小组长成为村民小组的“公”的承载者。他（她）是村民小组的“当家人”，必须为小组的公共利益而奔走。所以，村民小组的善治得益于一个具有权威的村民小组长的支撑。

近十多年来，伴随市场经济渗透的加深和国家在农村推动的一系列改革措施，村民小组治理发生了巨大变化。变化的核心是村民权利的强化和小组集体权力的削弱。

这一变化导致村民小组的治理能力弱化。

1.产权改革弱化小组权力

改革开放以来，国家在农村土地制度上的总体趋向是强化农民的土地权利。特别是《物权法》的修订，使农民土地承包权具有物权的性质。近年来，国家还在全国推行土地确权工作，进一步稳定农民的土地权利。国家还提出土地所有权、承包权和经营权“三权分置”的改革措施。农民的土地权利得到越来越稳固的保障。

早在2008年成都被确定为国家统筹城乡综合配套改革试验区之后，成都市即开始着手农村土地产权制度改革。改革的核心内容即为“还权赋能”。通过给农民土地确权颁证，农民的土地权利被彻底固定。村民小组集体再无调整土地的可能。

与之同时，确权颁证强化了农民对土地财产权利的认知。农民的土地财产权利意识增强。农民越来越普遍意识到，土地是属于自己的财产，小组集体无权进行调整和变更。

如此，农民的土地权利得到保障和小组集体的权力被弱化是一个同步的过程。由于小组集体丧失了土地调整的权力，一旦小组进行基础设施建设需要占用村民土地时，除非集体对村民进行补偿，否则村民便有权利拒绝占地。

2.农民自我意识增长消解村庄公共性

改革开放以来，市场经济、现代性的渗透，使农民的自我意识不断增长。人类学者阎云翔指出，当代中国社会正呈现出个体化趋势。村庄社会关联日益松散，人际关系越来越理性化，人们的日常行为不再以他人和集体为考虑的重心，而更多地遵从个体利益至上的逻辑。村民的集体意识日益淡漠。

同时，农村人口流动日益频繁。人们在市场经济大潮中追求自我实现。外出务工、经商等成为大部分年轻村民的选择。在此背景下，农民的生活面向越来越外化。许多农民都以脱离村庄为荣。

只要有能力、有条件，就进城买房。许多村民距离村庄公共事务越来越遥远。他们越来越少关心村庄公共事务。

3.农民上楼瓦解原有治理体系

近年来，地方政府大力推进农民上楼、集中居住，导致原有的社会关系和治理体系被瓦解。

一方面，原先世代延续的邻里关系被打破。村民搬进小区居住后，要么是居住在高楼里，要么被打乱居住在自建小区中。原先的熟人社区不复存在。长此以往，村民小组内部的人际关系将变得日益陌生。作为共同体的村民小组也将面临瓦解。如此，由熟人社会支撑的村民小组治理体系已经丧失其社会基础。

另一方面，一部分村民从原址搬迁后，村民小组内部的公共服务需求发生分化。仍然在原址居住的村民对于道路、水利等方面需求较为强烈，而搬迁到小区居住的村民则希望将公共服务重心放在小区管理和维护上面。此时，村民小组无力统筹村民的公共服务需求。小组内部也无法再就公共服务供给问题开展合作。

4.行政控制压缩小组治理空间

按照《村民委员会组织法》规定，乡村关系应为指导和被指导关系。村庄只是配合乡镇政府工作。但实际上，长期以来，乡镇对村庄的行政控制始终存在，尽管不同地区的乡村关系样态存在差异。

近十多年来，自上而下的行政控制不仅没有减弱，反而伴随资源下乡和相关制度改革被进一步强化。

例如，在一些地方的农村，村支部书记和村委会主任实行“一肩挑”，有利于乡镇政府通过党的系统来控制村主职干部。一些地方政府还为村主职干部进入政府任职提供了通道。这貌似提高了村干部的待遇，但实际上是强化了对村干部的控制。此外，全国各地普遍对村干部工作实行目标管理责任制，村“两委”每年都需要跟乡镇政府签订责任状。

伴随乡镇对行政村控制的强化，行政村对村民小组的控制也不断加强。通过目标管理责任制等技术治理方式，政府对行政村和村民小组的行政控制得到强化。村组干部被进一步吸纳进入官僚体制中。政府一行政村一村民小组的精细化治理体系得以形成。村民小组的自主治理空间被进一步压缩。

当前，小组长主要承担完成行政村自上而下分派的各项行政工作任务。他们扮演的是上传下达的政策传声筒角色。尽管向农民传达国家政策、完成自上而下分派的公共服务任务（如收取保险费用等）确实非常重要，但是村民小组长缺乏独立自主开展治理工作的能力和空间，也未能真正对接农民的需求。小组长成为单向度的公共服务供给者，日渐丧失与基层群众的亲和性。

5.精英更替导致治理主体缺位

近年来，村民小组长发生大规模的更替，年轻、文化程度相对较高的村民小组长替换了原来年龄较大的村民小组长。村民小组长的年轻化、知识化趋向日益明显。

长期以来，村民小组长一般都由在村民小组中具有一定威望的中老年村民担任。尽管这些小组长的整体文化程度不高，但他们在小组中具有良好的人际关系，而且善于做群众工作，具备丰富的基层治理工作经验。质言之，传统的村民小组长具有良好的治理能力。

近年来，伴随互联网、信息化水平的提升，基层治理格局出现了新变化。典型表现是各种报表数量增加，新媒体使用更为频繁，会议记录更为规范等。这对村民小组长提出了新的要求。传统的村民小组长文化水平有限，对新事物的接受能力相对较低。无论是填写复杂的报表还是使用新媒体开展工作，对他们而言都很有挑战性。如果他们不能胜任这些工作，将无法完成上级交付的任务。

在此背景下，行政村更倾向于选择那些具有一定文化程度的年轻人担任村民小组长。尽管在村民自治的制度环境下，行政村一般不能完全指定村民小组长的人选，但行政村的这一意志可以通过在选举过程中提名候选人的方式来实现。而且，在选举现场，村干部也可以对选民讲解选举村民小组长的必要条件，并特别强调选举年轻人担任村民小组长的重要性，对村民进行适当引导。

因此，近年来大批相对较为年轻的村民登上了村民小组的治理舞台。还有越来越多的女性村民也开始跻身村民小组长队伍之中。

村民小组治理精英的更替有利于提升基层治理队伍的整体文化知识水平，适应信息时代的基层治理新趋势，完成上级交付的各项工作事务，但是它同时带来小组治理主体缺位的问题。年轻的村民小组长更容易理解各种报表要求，善于使用新媒体，但他们普遍缺乏群众工作经验。小组内部的矛盾纠纷等治理事务对于他们而言具有较高难度，尤其是他们缺乏对村民小组内部的整合统筹能力。

换言之，年轻的村民小组长一般具有较强的业务能力，但普遍缺乏治理能力，他们更多地充当上传下达的政策传声筒角色。这使得小组治理内容日益虚化，而真正的治理事务未能得到妥善完成。

婺源乡村 · 图片来自网络

村民小组作为当代中国农村基层治理的基础性单位，在农村基层治理乃至整个国家治理体系中都发挥着重要作用。在不同的历史时期，村民小组承担着不同的功能。人民公社时期，我国农村基层治理体系实行“三级所有、队为基础”。其中的“队”即生产队，也就是农村改革之后的村民小组。

长期以来，国家对村民小组的建设高度重视。

直至取消农业税之前，许多地方的村民小组都设有小组长、会计等职。取消农业税后，不少地方实施了合村并组改革，并取消了村民小组长。村民小组的治理事务改由村干部兼管（如村干部包组）。尽管村民小组仍然是一个治理单位，但基本已经丧失了独立性。

成都平原农村仍然保留着相对完整的村组治理体系。然而，近年来的一系列制度改革也使村民小组的治理能力弱化。村民小组的独立运转空间被压缩。至为关键的是，村民小组的集体经济基础不再如之前那么稳固。小组所能支配的资源、财力较之前减少。

所有这一切，都昭示着村民小组作为一个治理单位面临着解体的风险。尤其是近年来各地农村正在推行激进的农民上楼运动。这一政策可能会重构原有的村庄社会关系，侵蚀着村民小组治理体系的基础。

综观当代中国农村基层治理变迁史可知，村民小组的治理能力，直接关乎村民自治能否得到有效实现，关乎国家治理的根基能否得到稳固。近年来国家推行的一系列制度改革，不仅改变了村民小组治理体系，而且对国家治理的基层基础影响巨大。村民小组命运的变迁，只是当代中国国家治理体系末梢演变的一个缩影。

为建构自治、法治、德治“三治合一”的乡村治理体系，国家有必要重新重视和发掘村民小组的治理传统和治理功能。

基层政权建设面临的根本挑战是什么？

刘磊

四川大学法学院专职博士后

在社会更加分化和多元、民众主体意识增强的背景下，政—民关系这一维度的重要性曰益凸显，成为基层治理的主线，基层政权建设需要围绕政一民关系的合理建构展开。

目前，基层政权建设面临诸多挑战，其中的根本之处在于政—民关系的变化，突出地体现为基层政权对民众的控制力、动员力弱化，民众对基层政权的依赖性、服从性降低。基层政权建设需要结合发生的变化，探索契合现实的新的政—民关系。

从建构新型政—民关系的角度来看，以下四个方面应当成为基层政权建设的重点：将提升公共服务水平置于基层政权建设的中心位置；通过党的组织体系增加政—民关系的紧密度；构建简约的基层治理体系；把握现代科技在基层治理中的功效及限度。

目次

一、基层政权建设的核心问题：政—民关系

二、基层政权面临的根本挑战：政—民关系的变化

三、基层政权建设的方向：建构新型政—民关系

四、结语

本文原题为《基层政权建设的演变及进路——以政—民关系为视角》，首发于《中国法律评论》2018年第4期专论二栏目（第52—58页），原文10000余字，限于篇幅，略去脚注。点此阅读原文。