聚焦 | 省联社改革：从金控公司到联合银行

“连续3年写入中央一号文件，省联社改革的必要性和紧迫性毋庸置疑，但是这也说明了改革的难度之大，在模式的选择以及具体执行操作方面，整体推进实现起来确非易事。”

前不久，《金融时报》记者在向多个省联社了解其改革进展情况时，一位专门负责改革方案设计的某省联社战略发展部负责人对记者表示。

作为15年前农信社改革的重要标志和成果，农村信用社省联社的设立在推动改革、改进经营、健全内控、化解风险等方面发挥了重要作用。不过，随着内外环境的变化，这一管理体制已难以适应新形势发展需要，“省联社改革”呼声日益强烈。

最近3年，中央一号文件先后提出“开展省联社改革试点”“抓紧研究制定省联社改革方案”“推动农村信用社省联社改革”。这表明，省联社改革已成为当前农村金融改革的重点。

然而，从当前各地改革进展情况看，对于模式的选择还存在很大争议，能够形成共识全力推进的省份更是数量寥寥，因此，对于长期关注省联社改革的人们看来，试点工作依旧是 “雷声大，雨点小。”

改革模式的选择

现有省联社模式是十几年前农信社改革背景下的产物，在当时农村整体经济欠发达、县级法人机构治理不完善、整体发展水平较低的背景下，具有很大的优势。随着农村经济不断发展，特别是在较发达地区农村金融机构综合实力达到一定水平的地区，改革就成为行业发展的内在逻辑要求。

由于我国自然条件差异大、经济社会发展不均衡，改革政策的制订本着因地制宜而非“一刀切”的方针，很早就有“五大模式”之说，即联合银行、金融服务公司、金融持股公司、统一法人和完善省联社。近年来，实践中又以统一法人、金融持股公司和联合银行两种模式最受青睐。

在上海、北京、重庆、天津四大直辖市组建省级农商行之后，鉴于统一法人模式更适合城乡一体化高、管理半径小且经营良好的省份，同时按照中央“继续保持县域农商行法人地位的长期总体稳定”要求，因而不具备在全国推广的意义。记者了解到，近几年大部分省联社改革设计方案都围绕“金控公司”和“联合银行”两种模式展开。

2015年6月成立的陕西秦农银行在西安市原6家农信联社基础上组建，并作为全省农信社资源整合平台，以资本为纽带参股控股各县级法人行社，最终打造成银行控股集团。陕西秦农银行一经成立便引起业界极大关注，被认为是省联社转型金控公司模式的重大探索。据记者了解，目前，江苏、浙江等省份也倾向于进行金控公司模式改革。

但与此同时，有意组建联合银行的省份也不少。如湖南省联社党委书记、理事长张志军就曾公开表示，由农商银行法人行出资，自下而上参股，构建省联合银行股权，组织“三会一层”架构，是湖南省联社改革的探索方向。

河南省联社党委书记、理事长王哲日前亦撰文表示，组建农商联合银行是符合河南省农信社实际的一个合适选择，并提出了组建河南农商联合银行为目标的改革方案。除这两省外，山东、江西、安徽、湖北、福建等省份也表达了组建联合银行的愿望。

不过，从记者了解到的情况看，上述两种模式虽然受到青睐，但仍存在利弊得失，具有不同的适用性。

矫正管理关系错位

无论是金控公司模式还是联合银行模式，都必须首先解决现行省联社管理体制存在的问题。最核心的一点就是省联社与基层农商行在法律关系上的错位。

根据2003年农信社改革要求，各家省联社由基层农商行“自下而上”入股组成，并根据省政府授权“自上而下”对农商行进行行业管理，这就形成了“股东出资设立企业却被企业管理”的怪现象。

省联社自成立之初即存在的角色冲突，带有先天的制度设计缺陷。“而且，目前很多省份农信社全部改制成了农商行，省联社却仍沿用农村信用社联合社的名称，也存在名不副实的问题。”某省联社工作人员在一次采访中对记者说。

另一方面，当前农商行风险多发，全行业风控压力较大，“省联社-基层农商行”两级独立法人体制，使得省联社既无法通过以好补差处置风险，也不能通过兼并重组出清风险，预防、管控风险的手段明显不足。

正是基于上述考虑，一些省份尝试对省联社实施公司化改造，通过向社会募集资本，组建以国有资本为主、集体及民营资本为补充的省一级控股集团，进而向下参股农商行，在增强农商行资本实力的同时，充分发挥国有资本对农商行服务“三农”的战略引领作用。

金控公司模式的优点十分明显，一是通过股权投资理顺与基层行社上下级管理关系；二是契合中央“保持农村信用社县域法人地位和数量总体稳定”的改革初衷；三是有利于扩大业务范围，向综合性的大金融方向发展，满足农村金融多样化需求。

但是，该模式由于是“自上而下”设置股权，初始股本金需求量巨大，特别是在对高风险机构进行控股化解高风险问题时，需通过筹集大量资金来购买不良资产，这使得金控公司模式实施起来有较大难度。

“采用这种方式需要省政府强力推动，并且有雄厚的财政资金支持。”某业内人士告诉记者，“而如果引入外部资本过高，又可能会因为股东过度追求资本回报而偏离基层行社服务‘三农’市场定位方向。”

此外，金控公司模式如果仅仅作为资本运作平台，本身不从事银行业务的话，其服务职能恐将大大削弱。

该人士认为，金控公司模式将省联社股权倒置下名不正、言不顺的行政管理关系，转变为以自上而下控股股权为纽带联结的合法合规管理关系，代表了市场化改革方向。

但这一模式所需股本金巨大，募股操作难度较大，具体实施起来可能会存在阻力。

不仅仅是“联合”

与金控公司模式不同，联合银行是辖内市县农商银行自下而上反参股、共同出资组建具有完善法人治理结构，以经营、管理、服务三大职能为主的省级股份合作制银行。联合银行持有有限金融牌照，可以从事批发性存贷款业务，并为成员农商银行提供结算清算、资金批发和公共产品服务。

比较而言，联合银行模式成本较低，操作较为简单。基层行社从联合社社员变身为联合银行股东，无需进行额外资本募集，改革对现有体制的影响较小，能极大减少改革震荡，同时也能较好地保持县域法人地位和数量总体稳定。

不过，省联社转型组建联合银行后，基层行社由省联社社员变身为联合银行股东，联合银行与基层行社的现行关系基本维持原状。

换句话说，联合银行与省联社参股方式相同，均是基层行社自下而上入股组建的法人联合体，如果联合银行仍然行使管理、指导、协调、服务职能，其实质仍然是自上而下管理“出资者”，“权力倒置”“关系错位”的问题依然没有得到解决；同时，各运行主体在业务经营活动中权责边界仍不清晰，制度设计上仍无法解决权责不对等的问题。