罗马地铁上的吉普赛人。资料图

　　法治周末特约撰稿薛志华

　　今年7月，意大利罗马政府推出资助吉普赛人(又称为罗姆人)自愿返乡计划。很多吉普赛人在政府的监督下回到了原居住国。但仅在两个月后，一些受助吉普赛人又回到了罗马街头。联合国、欧盟、欧洲各国政府对于解决吉普赛人问题出台了多项措施，但是从实际效果来看收效甚微。

　　应对吉普赛人问题，既要充分尊重各国维持国内稳定和社会发展的权利，又要考虑到吉普赛人生存发展的基本权利，实现国家主权与少数人权利的动态平衡。

　　吉普赛人难以融入现代社会

　　作为流浪民族，传统上，吉普赛人不事农桑，多生活在城镇和农村周围，寻求与其流浪生活相适应的生计。流浪的吉普赛人往往给人“危险”的印象。传播传染病、使用巫术使其在西欧国家民众和宗教文化里被视为异端。这种长期形成的对于吉普赛人的认识，逐渐演化成为根深蒂固的偏见，使得吉普赛人和西欧国家民众很难和谐相处。吉普赛人难以融入欧洲主流文化。

　　吉普赛人的观念并未随着时代的进步而发展，他们的观念难以适应现代经济社会的需要。吉普赛人不与外族人通婚、漠视学校教育、沿用传统的生活方式，这些都与现代经济社会格格不入。

　　对于教育的漠视，使得吉普赛人关闭了脱离贫困的唯一通道，进而使得融入现代社会的难度进一步提升。伴随着近年来欧洲民粹主义和保守主义的回潮，对于吉普赛人歧视和排斥的态势不断增强。西欧国家民众的态度立场成为影响政府决策和政策制定的风向标，使得吉普赛人的生存环境进一步受到影响。

　　吉普赛人四处流浪的特质对于现代社会人口管理制度造成挑战，成为危及西欧社会稳定的重要因素。吉普赛人往往借助政府不同部门之间以及国家之间的信息不对称，使用不同的身份，填写出生证明、申请社会保障和驾驶执照。这无疑对于政府管理能力构成了挑战，同时这类做法也为吉普赛人从事犯罪活动，逃避法律制裁提供了便利。

　　吉普赛人由于欠缺维持生存和生活的基本技能，利用人口管理制度的漏洞，从事盗窃、抢劫等违法犯罪活动便成为谋生的重要手段。这些违法犯罪活动的发生对于西欧国家民众的人身和财产安全构成了威胁，同时也成为影响西欧国家社会稳定的重要因素。

　　国家主权与少数人权利的两难

　　意大利政府推行资助吉普赛人自愿返乡计划，是针对吉普赛人聚居罗马问题的解决方案。大量吉普赛人聚居罗马街头，侵占了公共资源，扰乱了社会秩序。同时这些临时居留地还存在建筑和消防安全隐患，使得吉普赛人和周边居民的安全长期处于不确定的状态。意大利政府从加强社会管理的立场出发，推进解决吉普赛人问题，无疑是行使自身国家主权，管辖国内事务的体现。这一权利理应得到尊重。

　　当然，意大利政府的主权并非不受限制。作为欧盟成员国和联合国会员国，意大利政府的做法还应符合欧盟法和一般国际法的规定。人员自由流动是欧盟法的重要原则，也是《欧洲基本权利宪章》条约的重要内容。

　　意大利政府的做法需要有充分的法律和事实依据，不应构成对于人员自由流动的违反。同时，针对吉普赛人的遣返行动，不应违反非歧视原则。所有欧盟成员国的公民在欧盟成员国境内应得到平等对待。此外，根据欧洲人权法院的要求，意大利政府在遣返吉普赛人之后，需要寻找替代性方案帮助其维持基本的生存需要。

　　意大利政府还需要遵循一般国际法，尤其是国际人权法的相关规定。作为少数群体的代表，吉普赛人的人权问题历来受到国际社会的关注。联合国专门成立了“罗姆人问题区域工作组”，强化对于吉普赛人的人权保障。同时，在《世界人权宣言》《公民权利和政治权利国际公约》《经济、社会及文化权利国际公约》以及《联合国少数群体权利问题宣言》等文件中，均对于少数人遭受到的歧视和排斥问题进行了关注，并对于少数人的基本权利进行了规定。意大利政府需要充分遵守一般国际法的规定，善意履行相关义务。

　　遣返与复归之间的矛盾何时休

　　西欧国家遣返吉普赛人，吉普赛人被遣返后，再次回到遣返国家，已成为吉普赛人问题的常态。此次意大利政府采取的资助吉普赛人返乡计划面临同样的难题。被遣返的吉普赛人时隔两月再次出现在了罗马街头。此外，西欧国家针对吉普赛人的遣返事件屡见不鲜。2010年，萨科齐担任法国总统期间，即将700余名吉普赛人遣返回其原籍国罗马尼亚和保加利亚。但吉卜赛人聚居法国的问题并未得到有效解决。

　　被遣返而又复归的矛盾现象值得关注。吉普赛人复归的原因包括三方面内容：首先，在原籍国难以维持生存需要。吉普赛人流浪的特质使得其不具备维持生活、独立谋生的技能，在回到原籍国之后，由于原籍国相对落后的经济发展水平和经济实力，政府很难提供优渥的财政资金支持其建设新家园，这使得吉普赛人很难在原籍国长期生活。

　　其次，西欧国家优渥生活和社会保障条件的吸引。西欧国家经济发达，有相对于原籍国更多的机会和发展空间，从而为吉普赛人维持生存和生活需要创造了条件。同时，西欧国家社会保障制度比较健全，即使不是该国公民，仍可以领取到可观的补贴和社会补助，这也成为刺激吉普赛人长期滞留的动力。

　　另外，申根协定人员的自由流动。依据《申根协定》的规定，在申根区人员自由流动是受到广泛承认和保护的。这实际上为吉普赛人从一个欧盟成员国到另一个成员国提供了便利。在欧盟东扩的时代背景下，西欧与东欧之间巨大的经济差异，使得大量东欧居民涌入西欧，而吉普赛人也在其中。原籍国与西欧国家之间的巨大经济差距，成为吉普赛人长期滞留在西欧国家的原生动力。这一动力与对于从当期获得可观的救济和社会保障的期许紧密相关，而欧盟人员自由流动的制度政策，也为吉普赛人的复归创造了客观条件。

　　应对吉普赛人问题路在何方

　　吉普赛人的生存问题以及在社会中遭遇的歧视和排斥问题，已经引发了国际社会的广泛关注。对于少数群体权利的保护成为国际人权法律制度建设和实施中的重要问题。同时，各国政府通过颁布法律和社会管理措施规制吉普赛人问题，维持国内秩序和社会稳定同样是于法有据。应对吉普赛人问题，需要充分关注少数人的权利与国家主权之间的协调，同时需要强化国际组织、非政府组织的参与。

　　国家合作仍然是首要。吉普赛人问题不仅是个政治问题、社会问题，同时具备很强的涉外属性。西欧国家在制定遣返政策的过程中还需要注重加强同原籍国的协调配合。具体包括：一方面，西欧国家需要充分发挥自身的经济优势，除了向吉普赛人提供遣返补助以外，还需要会同原籍国政府为吉普赛人落地生根、满足自身的生存和生活需要奠定物质基础；另一方面，西欧国家需要促进吉普赛人与本地社会的融合。政府管理部门可以通过政策、资金等扶植激励手段，激发吉普赛人接受教育培训的热情，同时，致力于在吉普人群体中扩大宣传，促进其观念转换，使之更符合时代需要。

　　国际组织的作用也不容忽视。欧盟作为具有“超国家性质”的国际组织，其在协调成员国政策、制定和落实相关法律政策方面的作用不容忽视。欧盟在2011年已经提出了促进吉普赛人融入社会计划。这项计划要求欧盟成员国从教育、就业、医疗和住房四个方面入手，促进吉普赛人融入当地社会。但是该项计划的资金投入仅为70万欧元，对于吉普赛人问题的解决助力有限。

　　未来，欧盟需要进一步扩大对于解决吉普赛人问题的资金投入，同时促进吉普赛人与主流社会之间的互助行动。联合国作为规模最大的国际组织，既可以在政治上保障吉普赛人的基本权利，确保国际人权公约的实施，同时也可以协调国际社会资源，改善吉普赛人的生存状况，为其掌握生存技能，融入现代社会提供支持。

　　(作者系武汉大学中国边界与海洋研究院讲师)

　　责任编辑：王硕