摘要：云南毗邻缅甸，有清一代在迤西的滇缅边地设置了大量土司，承担着文化上的区隔内外和边防上的防范夷野两项功能。缅甸成为英国殖民地之后，中英之间签订的系列条约，将滇缅边地纳入条约体系中。土司所承担的文化属性逐步褪去，边防与疆土属性进一步凸显。为适应新的边情，清政府不断调整土司治策。清末新政以及预备立宪的展开，为土司治策的变化提供了新的视角。试图通过兴同化教育这一措施，造就国民，为改土归流创造条件。纵观光宣两朝，清政府对滇缅边地土司的治策经历了从传统制度内变革，到借助西法调试两过程，虽然成效有限，但却起到了宣示主权、保固国土的作用。

关键词：滇西；土司；清廷；治策

土司制度作为王朝控制边地的有效手段，学界已有深入的研究，对于土司在巩固边疆以及维护多民族统一国家方面的作用有了全方位的揭示。就云南土司问题，学界普遍认为是一个国家权力深入土司内部的过程，初步探索了政策的动因，并在此基础上进行梳理与论证。得出了光绪、宣统两朝清政府已无力对土司制度做出根本性改变，对土司治理只能采取务实方针区别对待，在承袭、兴学安边等方面做出局部调整，由“改土归流”向“存土置流”方向发展，勾勒出了光宣两朝边地土司治策调整的大致方向。

然而寻绎相关史料后发现，清政府土司治策的变化受到了内外两重压力。一方面需要面临英国的逼处，另一方面国内传统制度与观念也有着不可忽视的影响。这两种因素在清末大变局之中，相互制约，又互相促进，让光宣两朝的滇缅土司治策变化充满曲折。对于此问题尚有进一步探讨的空间，尤其是新政以及预备立宪对于滇缅边地土司治策的影响关注不足。有鉴于此，作者重新按时序排列史料，利用大量的报刊材料，详人所略，力图展现出晚清滇缅地区土司治策嬗变过程。

一、归附旧制区隔内外

清朝历来在“近边省份设立土司”，[1]永昌府地“腾越斗入极西之外，错杂群蛮之间，处处皆边也”，[2]因此滇缅边地土司自设立之初就承担着两项功能，从文化上而言是夷夏大防，行区隔内外之功用；从实际功用上而言是防范“野夷”与缅甸的边防作用。[3]在乾隆年间《腾越州志》已将土司列入边防志内。由于此时的“边”并非近代国际法意义上的国境线，清政府遵循“守在四夷”的传统，因此土司治策依然秉持夷夏大防的观念，边地土司势力的盈缩与政府治策的松紧有直接的关系。

从道光中期至光绪十年，是滇缅边地土司势力膨胀的时期，这与回民起义息息相关。在回民起义爆发前，永昌府为平息回汉矛盾，无暇顾及土司。关隘抚夷的设立本有控御土夷的功能，但在此期间已经“尽为土司掣肘”。南甸土司辖地设有绿营汛地派驻都司、守备，也多被架空“文员多不归署，武弁多为土司所挟”，而历任州镇均对“各土司加以格外之恩，于各抚夷待以不次之惠”。[4]土司势力的膨胀引发了内地的担忧，腾越士绅何自澄便上书督宪请求整顿。未及整顿回民起义爆发，清政府不得不对土司加以利用，时任总督李星沅就指出“兵不如练，民练不如夷练”。[5]道光二十五年，永昌府知府令芒市安抚司出兵参剿回民起义，并将土司放承恩升为四品正堂，其堂弟放受恩升五品花翎。[6]

回民起义之后清政府重新控制了永昌府全境，此时的急务是恢复原有统治秩序，而土司就是区隔内外的藩篱。由于军兴近二十年云南当局早已对边地土司疏于管理，很多地方的情况混沌不明，“有毁家纾难剿贼阵亡者，有被贼胁从供其役使者，有族人谋害正支而自称代办者”。[7]“有的仅是遣土目来者，有的竟无只字禀报”。[8]如若放任自流，土司难免借势尾大不掉，但鉴于战事方歇，骤然整顿恐激生变故，所以云南巡抚岑毓英采取“默化潜移”之策，逐步使土司“悉遵轨范”回归战前的状态，遂于同治十二年六月至十二月间令永昌、顺宁各府对土司展开调查。将土司分三种情况进行处理。第一，对防剿出力者、阵亡殉难者分别请奖、请恤；第二，将“始终为害，怙恶不悛者”视为边患，设法歼除；第三，整理袭职，并补发印信号纸。[9]车里宣慰使于光绪元年到思茅厅办理承袭手续，领取印信、布告、扎子、委牌等件，其所统领的十二版纳贵族、各猛土弁也一并领取思茅汉官所发关防文书。[10]对回民起义中左右摇摆的芒市土司也显示出怀柔的态度，不但未对其进行惩罚，还重新颁发印信，升为三品正堂蓝顶花翎。[11]

在初步恢复边地情势之后，岑毓英开始加强对土司的管理，一是于光绪元年四月二十日上折，准备严格土司袭替，责成提督杨玉科与迤西道“饬催照例承袭，如印信号纸遗失，查明奏请颁给”，加快整理及恢复各土司秩序，以便其“抚绥土司以固藩篱”，并提出严加约束土司使其不逾越体例，“倘有不法情事，仍从严惩治，以固藩篱”。[12]二是奏请变更营制，易勇为兵，设立练军并将永昌额设守兵全数留城池、汛地，同时腾越、顺云协、龙陵营等额设马、步战兵悉数留营，分布防守。防营的恢复，从实效性上而言，将会加快土司归复旧制的速度。从制度上而言，原被土司侵蚀的绿营汛地将得以恢复，各练头目不再由土司挑选，“而由厅官签放”，[13]控制将会更加严密。

岑毓英所采取的一系列调整目的在于恢复原有的边地秩序，这是由当时的历史条件所决定的。首先，滇缅土司的主要功能是作为区隔内外的藩篱，腾越沿边“各有野夷，既非域外齐民，又不归土司管辖”，[14]边地僻处“天末”文化声气皆与内地不相同，内地视之为荒服，而土司尚服膺教化，其如藩篱，可以作区隔之界限。[15]其次，全省善后需要恢复土司“以重防守而靖边圉”的边防功能。[16]最后，夷夏大防的观念并未动摇，此时的土司依然是“表示华夷限制，为中国之屏藩”。但马嘉里案的发生，使得滇缅边情发生了变化，英国从夷务中区别出来，而《烟台条约》规定云南通商，名义上使云南成为通商省份，此间英国在八莫设立行政官得以在滇缅边地站稳脚跟。

岑毓英于光绪二年丁母忧去职之后，边地土司治策有所变化。新任总督刘长佑，虽然完成了归附土司旧制，但却中断了防营嵌入土司辖地的过程，在此期间土司的势力又得以膨胀。造成这样局面的原因是多方面的。首先，外部压力的暂时消退，《烟台条约》签订后通商一时难有定论。其次，云南内情的制约，由于云南军兴接近二十年，“棘手之处半在武职，半在练绅”，[17]刘长佑担心原有练军、民团挟制总督，就任之后不断调整云南营务，搁置了易勇为兵，转而裁撤练勇，形成内重外轻的防营布局，光绪二年底经过裁撤后云南共有练军十二营，四营与楚勇皆重兵驻扎省城，其余八营分布在永昌等五个府。光绪五年又将腾越防营调往大理，继而顺宁、腾越等处兵备空虚。

这一系列调整虽然消除了云南团练尾大不掉的隐患，但重内轻外的营勇布局给边地带来了连锁反应。由于大量裁撤营勇，游勇遁入边地与原有匪徒、野夷混为一气，此后数年逐渐成为边患。防营或调离或裁撤，致使边地兵勇无多，当局对边地的管理只能更多地发挥土司的作用，边员前往劝谕而“土司野贯也愿意出具切结约束地民夷众”，“联络土练，静以镇摄，密为防维，免至亵威生衅”。[18]兵勇既不足以剿匪，也就难以控御土司。耿马土司自光绪三年起便因争袭事件而哓哓不止，直至光绪八年发给土目罕荣高执照“暂令管猛角猛董及毗连野夷”[19]方才平息事端。加之一些地区土司、野夷环处，互相无所统属，难分良莠。而部分土司较为弱小，难以约束土目，甚至有的与野夷狼狈为奸贻害地方。

干崖厘局总办余泽春对于这样的治理方式颇为不满，指出治理几同于“放任’，“各土司骄玩已极，视汉官若弁鬓，呼应不灵，调遣不服”。[20]但受制于战后的实际情况，云南当局无力也无意对土司治策进行大规模的变更。总体而言在缅甸沦亡之前清政府对滇缅边地土司治策依然是沿袭旧制。

二、纳土司于边防

光绪十年《中英缅甸条款》签订后，边情已经彻底改变，缅甸由藩属国成为英属殖民地，实际上是成了中国的平行国，两国之间的边务开启了向近代国际法视域下转变的过程。边防作为边务重要内容，不再只有单纯的区隔夷夏功能，逐渐向两国间的防务转变。土司作为传统边务的绸缪对象，面对古今迥异的边地形势和传统观念的影响，清政府在边防与治理土司上颇费思量。曾经的夷藩因为是“寇掠无时，攻占无定”[21]，所以需要随时设备。而敌国虽“绝无突犯之理”，[22]但仍需于关键处设防。遵循着这个理念，清政府做出了相应的调整，“于各土司处添设防兵，挑练土练”，试图建立起一套以防军为主，土司参与其间的边防体系。[23]迤南道刘春霖对土司在其中的作用颇能切中要点，他指出在外患逼处之下，地方官、防营、土司三者的关系是“我所恃，土司也”，“地方官者，土司之主也，防营又土司所恃”。[24]

在这种观念之下，缅甸陷落后防营便大规模地进驻腾越等土司辖地，光绪十一年岑毓英便檄令总兵丁槐带兵两千前往腾越，会同署腾越镇总兵朱洪章择要扼防的同时派委员到腾越查办保甲及边防，以期联络乡团暨各土司。腾越厅专门札示干崖土司派土目随同保甲委员“前往沿边一带查办保甲边防事务”。[25]从土司角度而言也可以窥见防营所带来的影响，改变了由土司内部选举东盟主的传统，练卡、抚夷改由流官指派；防营甚至进驻到了土司城池，恢复了杉木笼等练卡；摊派增多，修筑城池、采买防米。

除了派驻防营之外，收抚野夷也是纳土司于边防的另一手段。在英缅构衅之初，岑毓英已注意到土司辖地外的腾缅相接地方，因言语、饮食等皆与内地不同，向不归中地约束，也不受缅甸管辖，为防止“外人煽惑”，准备在光绪十—年底建议朝廷派人前往抚谕，“授以土都司、守备、千总、把总之职，令各部勒其众，就我范围”。[26]之后捧干野夷攻袭英人，巡抚张凯嵩希望暗助野人军火，但朝廷则认为“中、英并无衅隙，所称密饬镇厅暗助野夷军火，非但于事无益，且恐别启衅端，慎勿轻易从事”。[27]虽然两次收抚边外之地的建议均被朝廷以中英睦谊为辞拒绝，不过边外形势的巨变，清政府最终还是同意在一定地区通过授予土职等策略，将其纳入土司以作防边之用。

嗣后岑毓英收抚倮黑山，与之前收抚野夷不同的是，虽然“仿照贵州铜仁、松桃之例给予土职，拟请赏给李芝隆土都司职衔，石朝凤、石光玉赏给土守备职衔，李齐芳赏给土千总职衔，张文科、石廷子赏给土把总职衔，李大昌、萧修武赏给土外委职衔”，[28]但最为关键的是“派员查明该山道里、经界、户口、田地”，已经为纳入版图做准备，紧接着请设同知、参将等官，扼要管辖，[29]光绪十四年四月十六日奏请正式设立镇边抚彝厅，隶辖于迤南道，并兼管钱粮、诉讼与土职。又在上下改心地区分设巡检二员，镇边参将营则归普洱镇统辖。光绪二十一年又将孟连土司改归镇边厅管辖“使其始终为我藩篱”。[30]

防营与土司相结合的边防体系看似暂时满足了边防需要，可实际上新旧体系并不完全凿衲，土流之间问题不断。第一，由于防军逐渐深入到土司辖地内，激起了防营与土司之间的矛盾，镇边厅刀焕彩向上宪建议“整顿营规，约束兵丁，严禁骚扰苛派”。[31]随后总督王文韶颁布了相应的条例维护土司的权力，除了禁止苛派军粮、勒索承袭费用以外，规定“抚夷练目，必须由土司保委，汉官不得迳委”，[32]实际上是承认了土司在边地治理过程中的主体作用。第二，朝廷对于边地改土归流，开疆拓土态度谨慎。虽然设立镇边厅，但朝廷对其褒贬不一，李鸿章就认为此时国力衰退，云南大乱初平无力控御，“倮黑—隅，重劳师旅”[33]是为铺张。嗣后朝廷还否决了云南在猛烈设立巡检的建议，理由是已有官弁足以应付，无须重复设置。

总体而言，在缅甸沦亡之后清政府调整边务，土司成为边防重要的一环，不仅在一定程度上担负起了边防的职责，而且清政府在观念上已将土司辖地视为主权的象征。防军为主、土司参与其间的边防体系的建立对巩固边地发挥了重要的作用，但其短板在于无法提供治理的法理依据，因为清政府对土司的治理方式依然难以在西方国际法中找到对应的位置，主权与治权的矛盾依然存在。

三、改土归流知易行难

《滇缅界、商务条款》和《缅甸条约副款》签订之后，滇缅边地完全被纳入条约体系之中，尤其是随后依照条约进行的滇缅界务、夷务与国际规则的冲突进一步凸显。边界线多穿过土司辖区，土司的归属事关领土与主权。

起初，清政府的土司治策还是寻求在制度内调整。光绪十六年时任云贵总督王文韶在奏折中指出“倘有世及官司恃符肆虐抑或本宗支庶谋袭互争，一经该管官访问及该土民等控诉，即便查明虚实一律改土归流”，但实际上还是以调和为主，“世袭土职地方但能各抚其众尚无非理之诉求，各世其宗不起无端之攘夺，自当仍其旧俗，以实边陲”。[34]对于改土归流一法历任督抚均十分审慎，尤其是在边迫于形势愈发审慎。光绪二十三年五月迤南道陈灿在处理九龙江宣慰司事件时，就认为“数百年设立宣慰土司之地，一旦遽改设流官，该目民等势必不服，自非用兵不可”，改土归流“万不可行”。[35]

但是随着国际法则的推行，中外之间的冲突加剧。光绪二十六年英国在茨竹、派赖清朝土司辖地内的行动以及随后双方在尖高山以北的界务分歧，很大一部分原因是源起于土司治权的争端。而光绪三十一年清政府开始推行新政，国土疆域观念进一步强化，为土司治策提供了新的参考。

首先是查明土司辖地的大小与疆界。由于土司辖地伸缩变动较大，而政府对其具体疆域形势不甚明了，所以最先提倡对土司辖区进行调查，光绪三十一年五月报界提醒政府应注意川滇与两广地区各土司，对“各土司辖境加以清查”，尤其是滇桂沿边土司应派人“调查实情或可联络以咨驱策，勿使转为他人势力用之”。[36]十二月二十五日外务部以各土司地居边隅，电致川滇二督并黔贵湘三省巡抚将“境内各土司姓氏年岁及受封原始疆域界限从速查实”。[37]

其次，随着新政的铺开，改土归流已在一定范围内成为解决土司问题、巩固主权的共识。在直省层面两广总督以广西土司“多不知遵照新章认真教导，以致土民顽梗成性，动辄滋事”为由奏请“将土司各缺一律改流以期各土民训练成军以资保卫”。[38]随即有廷枢层面的消息，因为土司“治理土人之法颇多不合”，而且“近来外人多喜至此种地方深入游历，稍不慎尤易生成交涉重案”[39]政务处欲行改土归流。

光宣之交云南的边疆危机日益严峻。英国在滇边活动频繁，界务、路权接踵而至，但防营疲敝、腐败不堪，防营与土司结合的边防体系已难以维持。边吏也支持改土归流。光绪三十三年迤西道秦树声便致电政府裁撤腾越十土司，派流官治理。光绪三十四年夏瑚在考察怒江地区之后也建议“宜撤退土司，以苏民困也”。[40]同年云南绅耆也以土司苛虐请都察院代奏将土司改土归流，七月八日廷枢发布上谕令总督锡良妥筹办理。

在官绅纷纷表达改土归流的意愿之前，云南已经在界连缅甸夷汉杂居的永昌府属镇康土知州实行了改土归流，原因是该地土司承袭无人致使各方势力“各援其党，造言煽惑，边境骚然”，云贵总督锡良认为“此时无应袭之人，即勉强迁就，亦决难一日相安，势非改土归流，不足以杜反侧”，[41]遂于三十四年三月十二日上奏在其地试办改土归流，对原有土职则准其保留原衔世袭，拨给田产，但不再理政事。先暂设委员一员，驻扎弹压，缓派流官，土民只纳银不再另立名目需索，并将四个寨子改为八团，设正副团长，抚夷暂不更动。

但是镇康改土归流耗费了巨大人力、财力与物力，土司土民还是“胥动浮言，希图拨弄”，整个过程并不算成功，而且引发了其他土司的恐慌，“转恐徒以趣其向外之谋，甚或速其发难之举”。[42]改流之后镇康土目不服，“刀罕两党现联合纠众十余人抵抗两月来忽增忽减，迄未解散”，并引发了“沿边各土司抗粮”。[43]更为严重的是此时《中外日报》刊载云南将按照镇康土司改流为例，将沿边各土司次第改土归流，致使“土司惊疑，土民有追至木邦求外人保护者”。[44]刀安仁发起云南西部十土司同盟，成立滇西土司公会，据日本教习岩本千纲观察，刀安仁的这一举动是对清政府高压统治的一种回应。[45]据此各土司暗自联合，“结成团体，干崖刀安仁又为之倡，暗地鼓动镇康止改流以尝试”。[46]

所以锡良认为云南吏治颓废、人才缺乏，大规模的改土归流在滇缅边地必然无法施行，提出四条变通办法。第一，革除流官各项勒索，使土司无法苛虐土民；第二，递补边缺时留意选择边务人才，以清其源正其本；第三，整理土司袭替，特别是流官要主动为土司请袭，一洗从前需索留难之风；第四，令腾越总兵整顿防营，加快编练新军[47]

四、治策新章造就国民

改土归流在滇缅一带难以施行，但保固国土呼声甚急。在革命党的鼓吹下云南危亡论传播开来，社会各界对政府的失地愈发不满，对建立民族国家则有许多期许与建议。许多云南有识之士呼吁英法竞争下的云南危急之情不亚于东三省，保全国土的呼声尤其高涨。廷枢也督促沿边各省注意边地“倘有被人占据情事，该督不得辞其责”。[48]干崖土司刀安仁已经聘请日本教习前往，云南当局也颇为担心，“兴学聘外人阴谋独立，我不为先之所，一旦教育权益旁落于土司之手势必尾大不掉反戈堪虑”。

作为转圜，云南提出在土司地方兴同化教育，这不仅与造就国民的目的一致，而且实现起来较为稳妥低廉。针对滇缅“各土目辖境较他省为多，其土目即未尝身受教育”“汉夷之间往往因语言习尚之不同，时形隔阂动起猜疑”等情况，护理督宪沈秉堃拟筹议沿边土目宗族子弟附学及土民受教育办法，以达到“累识汉文，同受粗浅教育俾知朝廷一视同仁之意，籍启其爱国之念，坚其内向之心”。[49]

由于普洱、镇边、顺宁、永昌三府及镇边直隶厅所属沿边土司紧接外域，虽隶版图但语言不通，拟先在这些地方兴设学堂。并根据土司、土目、土民的文化程度，分层设立学堂，从土塾、简易识字学塾、初等小学堂到高等小学堂。对于土司宗族子弟入学问题，考虑到其不愿与土民同入一学塾，“来省亦可借此联络情谊渐化粗顽”，[50]规定沿边土司可送宗族来省附学。于宣统元年四月上奏后，随后廷枢谕令云南认真筹办。

云南准备建立一套由提学使到沿边土目劝学体系。首先，作为连接上下的纽带劝学员异常重要，所以派遣京师大学堂毕业生李曰垓等“分充永、顺、普、镇，省视学员”。[51]其次让各府州县原有的劝学总董、劝学员并负责土目学塾招生，并与缅甸交界各土目集会筹商。最后确定章程以及分区设学一事。度支部与学部表示“该省原拟各章程大致尚属周妥，虽按之部章间有出入，惟系沿边土民土司与内地情形迥异势难一律相绳，应准试行以宏教育”。[52]

对于办学过程提出了三点要求。第一，统一事权“总责成一人通盘筹划，添设副理二人商承总理，分道设学”；第二，注意查看程度酌分学级，“拟酌设高等小学堂，次则设初等小学堂，再次则专设简易识字学塾”；第三“撙节开支务求实效也，不涉坐局，以周巡所至之地为行局”。[53]遂于宣统元年十月二十日提请设立永顺普沿边学务局，并由李曰垓出任总理。为了能够让土司、土民积极参加此次设学，提学使于十一月专门颁布白话告示，明确告知“开办学堂并不需要你们出钱”，并强调“如其地方官及切人等有问你们要钱的事，尽可指明控告”。[54]

各府虽皆临边，但土司情况各异，推行颇为不易。镇边厅虽然改流在前，但同知以下则土司分治，实则“华离交错，半土半流”，“规制简陋文教未兴”，只得以厅幕僚为劝学总董，“按照地方远近烟瘴有无轻重酌定薪修多寡，分配教员”。[55]顺宁府虽基础较好，但至宣统二年七月也仅设学塾十三堂。永昌府属由于土司众多，由教员兼劝学员，但由于薪水单薄，致使人才缺乏，并且“潞江、猛板各土司延不遵办”。即便困难重重，到宣统三年二月依然设立了土民学塾128所，学生人数近4180人。

此次兴学，由于开办学塾地方皆为临边，缺乏合格教员，并且烟瘴较多、山箐崎岖，学塾难免分布不均，汉夷杂处之地学塾明显多于“纯粹土民及紧接外地”地区，学生人数也普遍不足且未能充分划分等级教学。虽然有种种缺陷，但枢府自开办起便认为“边防各处自筹办学堂以来文教日渐进步”，[55]学部也表示“应准试行以宏教育”。[56]总办李曰垓自认为“土民学塾必不求有旦夕之明效，但求其影响所及但有裨益于国计边防而已”，即便教育毫无实际，“以土塾作为界牌亦保全土地之一法”。[57]

兴学的短期目标是为了宣示主权，长期目标是要造就国民。但造就国民周期较长，预备立宪提出地方自治迫在眉睫，如何安放土司则意见不一。光绪三十四年广西拟选派法政讲习所毕业官绅赴土司试办地方自治。[58]同年十一月又有消息“枢府诸老日前会晤拟将各边省原设土司一律改为县治，承袭人员酌量拟授实官以为县令佐治庶使，将来实行宪政得以事归律免至分歧”，[59]而护理云贵总督沈秉堃则认为“地方自治尚未成效昭著”，“事机有待而骤议更张难免横生枝节，激成变故”。[60]云贵总督李经羲建议“所有各土司均一律挑入法政学堂，俟毕业后再行充派州县以示体恤”。[61]

横亘在云南土司治策面前的最大困难是如何措置土司才能符合预备立宪有关地方自治的要求。若按照新政的要求“各土司未经改流先制仍归厅州县管辖，就法律言之固应全省律办理”，自从预备立宪之后就有提议在土司地方应行自治，广西在光绪三十四年便“拟选派法政讲习所毕业官绅赴土司试办地方自治”，[62]如此一来既能与宪政相合，也可以解决土司问题。然而就云南之实际若要在土司地方通过自治而实现改土归流，绝非易事。有咨议员提出“西防之重今不减于南’，“各边土司夷性反复，我强则为我用，我弱则为人用”，恳请在边地实行土司自治，“拟请行政长官严饬各土司择聘品行端正，明达事体之员监办自治”。[63]这类土司自治方面的建议无论滇督抑或滇省官吏均知其“亦属治边要图”，然而“惜无切实办法及施行，遂行通饬转恐徒托空言，无裨益”，[64]所以大多被搁置无法实施。

虽然一直有关于土司治策调整的消息传出，并传宣统二年已将拟定抚摄土司新章条目四十余条发至云贵川等各督抚，令其遵照施行，但据六月十一日《申报》载称，“川滇两督先后电覆均称前订新章各款与各土司风俗民情未能洽合，遽行遵照施行恐成效未着转滋各种流弊，可否准其变通酌改以期完善”。[65]十二月十四日《时报》称鉴于土司地区与内地不同，改土归流应与变通官制办法同时施行。宣统三年正月十一日有进一步消息“枢府将各省土司实行改土归流，已分饬各该督抚体察情形妥拟办法限期咨部，俾与颁行外新官制期限同日发表”。[66]

随后的片马事件也是因土司辖地问题而起。再次有政府改土归流的声音传出，并拟定四条办法“调查各土司之土产，勘测各土司疆域详图，提前振兴简单教育，责成各督抚详查本属土司情形条陈办法”。[67]宣统三年三月初，民政部终于就改土归流事宜上奏，拟请“各该省督抚暨边务大臣详细调查凡有土司、土官地方酌拟改流办法，奏请核议施行”，对那些难以实施的地方则建议“或从事教育或收回法权”，并要求将“地理夷险道路交通详加稽覆，绘制图表以期稍立基础为异日更置之”，但同时也强调“各省情形不同，办法亦难一致”。[68]但三月中旬云贵总督李经羲为巩固边防，再请将“滇边土司分划开置”，枢臣讨论后以“滇缅界约方在磋商，应暂从缓议以免牵掣，且待界约有端倪再行筹设”表示拒绝。[69]正当朝廷还在为改土归流一事讨论时，听到风声的各土司已显得“愤愤不平”，甚至有传闻愿将“所管土地概行献予法国乞保护”。[70]

清末新政多头并进，在内外官制难以厘定的情况下，有关土司改土归流并非大节，加之清廷财政空虚，外交困难重重，内外掣肘之下直至清廷覆亡改土归流尚未完成。

揆诸史实，边地土司的治策变化与边地形势的变动密切相关。当缅甸未沦为英国殖民地之时，“内外”的文化意涵尚未变化，清朝能继续视边地土司为区隔的藩篱。然而随着藩属国转变为邻国，“用模糊、移动的边疆缓冲地带维持安全的帝国谋略，已经明显不敌以严格的国际边界为民族国家壁垒的所谓国际通例”，[71]在《滇缅界、商务条款》《缅甸条款副款》签订之后，滇缅边务被纳入条约体系之中。清政府被迫进行土司治策调整，广布防营、招抚野夷，试图通过强化土司的边防功用而彰显主权属性。但是由于传统的限制，夷夏观念的转变并非一朝一夕能够完成，所以清政府的土司治策更多的还是寻求在原有制度内调整，对改土归流的审慎态度即是明证。进入20世纪，“瓜分说”与“危亡论”的盛行，保全国土的呼声此起彼伏，清政府施行新政之后，改土归流不再是派驻流官这般简单，而是寄托了各方对“现代公民”以及“民族国家”的期待。虽然宣统年间实行了兴同化教育，但无论廷枢还是云南当局均难以在宪政之中准确找到土司对应的位置，加之云南饷需困难，边地风声鹤唳，直至清亡也未能出台符合近代意义的土司治策。但是驻扎防营、宣示教谕、兴教育等举措不仅启发了边民的智识，还对于民族认同感与归属感的建立有着不可忽视的意义，为日后多民族和谐共生打下了基础。

按，作者徐铮，男，云南大理人，中山大学历史学系博士生，主要从事晚清民国史研究。原文载《学术探索》2019年第2期。图片来源，网络。原文注脚已删除，为便于读者了解原文引用史料或特别说明之处，正文中用“[1][2][3]”等字样标出。

责任编辑：刘双娥