摘要：雲南毗鄰緬甸，有清一代在迤西的滇緬邊地設置了大量土司，承擔着文化上的區隔內外和邊防上的防範夷野兩項功能。緬甸成爲英國殖民地之後，中英之間簽訂的系列條約，將滇緬邊地納入條約體系中。土司所承擔的文化屬性逐步褪去，邊防與疆土屬性進一步凸顯。爲適應新的邊情，清政府不斷調整土司治策。清末新政以及預備立憲的展開，爲土司治策的變化提供了新的視角。試圖通過興同化教育這一措施，造就國民，爲改土歸流創造條件。縱觀光宣兩朝，清政府對滇緬邊地土司的治策經歷了從傳統制度內變革，到藉助西法調試兩過程，雖然成效有限，但卻起到了宣示主權、保固國土的作用。

關鍵詞：滇西；土司；清廷；治策

土司制度作爲王朝控制邊地的有效手段，學界已有深入的研究，對於土司在鞏固邊疆以及維護多民族統一國家方面的作用有了全方位的揭示。就雲南土司問題，學界普遍認爲是一個國家權力深入土司內部的過程，初步探索了政策的動因，並在此基礎上進行梳理與論證。得出了光緒、宣統兩朝清政府已無力對土司制度做出根本性改變，對土司治理只能採取務實方針區別對待，在承襲、興學安邊等方面做出局部調整，由“改土歸流”向“存土置流”方向發展，勾勒出了光宣兩朝邊地土司治策調整的大致方向。

然而尋繹相關史料後發現，清政府土司治策的變化受到了內外兩重壓力。一方面需要面臨英國的逼處，另一方面國內傳統制度與觀念也有着不可忽視的影響。這兩種因素在清末大變局之中，相互制約，又互相促進，讓光宣兩朝的滇緬土司治策變化充滿曲折。對於此問題尚有進一步探討的空間，尤其是新政以及預備立憲對於滇緬邊地土司治策的影響關注不足。有鑑於此，作者重新按時序排列史料，利用大量的報刊材料，詳人所略，力圖展現出晚清滇緬地區土司治策嬗變過程。

一、歸附舊制區隔內外

清朝歷來在“近邊省份設立土司”，[1]永昌府地“騰越鬥入極西之外，錯雜羣蠻之間，處處皆邊也”，[2]因此滇緬邊地土司自設立之初就承擔着兩項功能，從文化上而言是夷夏大防，行區隔內外之功用；從實際功用上而言是防範“野夷”與緬甸的邊防作用。[3]在乾隆年間《騰越州志》已將土司列入邊防志內。由於此時的“邊”並非近代國際法意義上的國境線，清政府遵循“守在四夷”的傳統，因此土司治策依然秉持夷夏大防的觀念，邊地土司勢力的盈縮與政府治策的鬆緊有直接的關係。

從道光中期至光緒十年，是滇緬邊地土司勢力膨脹的時期，這與回民起義息息相關。在回民起義爆發前，永昌府爲平息回漢矛盾，無暇顧及土司。關隘撫夷的設立本有控御土夷的功能，但在此期間已經“盡爲土司掣肘”。南甸土司轄地設有綠營汛地派駐都司、守備，也多被架空“文員多不歸署，武弁多爲土司所挾”，而歷任州鎮均對“各土司加以格外之恩，於各撫夷待以不次之惠”。[4]土司勢力的膨脹引發了內地的擔憂，騰越士紳何自澄便上書督憲請求整頓。未及整頓回民起義爆發，清政府不得不對土司加以利用，時任總督李星沅就指出“兵不如練，民練不如夷練”。[5]道光二十五年，永昌府知府令芒市安撫司出兵參剿回民起義，並將土司放承恩升爲四品正堂，其堂弟放受恩升五品花翎。[6]

回民起義之後清政府重新控制了永昌府全境，此時的急務是恢復原有統治秩序，而土司就是區隔內外的藩籬。由於軍興近二十年雲南當局早已對邊地土司疏於管理，很多地方的情況混沌不明，“有毀家紓難剿賊陣亡者，有被賊脅從供其役使者，有族人謀害正支而自稱代辦者”。[7]“有的僅是遣土目來者，有的竟無隻字稟報”。[8]如若放任自流，土司難免借勢尾大不掉，但鑑於戰事方歇，驟然整頓恐激生變故，所以雲南巡撫岑毓英採取“默化潛移”之策，逐步使土司“悉遵軌範”迴歸戰前的狀態，遂於同治十二年六月至十二月間令永昌、順寧各府對土司展開調查。將土司分三種情況進行處理。第一，對防剿出力者、陣亡殉難者分別請獎、請恤；第二，將“始終爲害，怙惡不悛者”視爲邊患，設法殲除；第三，整理襲職，並補發印信號紙。[9]車裏宣慰使於光緒元年到思茅廳辦理承襲手續，領取印信、佈告、扎子、委牌等件，其所統領的十二版納貴族、各猛土弁也一併領取思茅漢官所發關防文書。[10]對回民起義中左右搖擺的芒市土司也顯示出懷柔的態度，不但未對其進行懲罰，還重新頒發印信，升爲三品正堂藍頂花翎。[11]

在初步恢復邊地情勢之後，岑毓英開始加強對土司的管理，一是於光緒元年四月二十日上折，準備嚴格土司襲替，責成提督楊玉科與迤西道“飭催照例承襲，如印信號紙遺失，查明奏請頒給”，加快整理及恢復各土司秩序，以便其“撫綏土司以固藩籬”，並提出嚴加約束土司使其不逾越體例，“倘有不法情事，仍從嚴懲治，以固藩籬”。[12]二是奏請變更營制，易勇爲兵，設立練軍並將永昌額設守兵全數留城池、汛地，同時騰越、順雲協、龍陵營等額設馬、步戰兵悉數留營，分佈防守。防營的恢復，從實效性上而言，將會加快土司歸復舊制的速度。從制度上而言，原被土司侵蝕的綠營汛地將得以恢復，各練頭目不再由土司挑選，“而由廳官籤放”，[13]控制將會更加嚴密。

岑毓英所採取的一系列調整目的在於恢復原有的邊地秩序，這是由當時的歷史條件所決定的。首先，滇緬土司的主要功能是作爲區隔內外的藩籬，騰越沿邊“各有野夷，既非域外齊民，又不歸土司管轄”，[14]邊地僻處“天末”文化聲氣皆與內地不相同，內地視之爲荒服，而土司尚服膺教化，其如藩籬，可以作區隔之界限。[15]其次，全省善後需要恢復土司“以重防守而靖邊圉”的邊防功能。[16]最後，夷夏大防的觀念並未動搖，此時的土司依然是“表示華夷限制，爲中國之屏藩”。但馬嘉裏案的發生，使得滇緬邊情發生了變化，英國從夷務中區別出來，而《煙臺條約》規定雲南通商，名義上使雲南成爲通商省份，此間英國在八莫設立行政官得以在滇緬邊地站穩腳跟。

岑毓英於光緒二年丁母憂去職之後，邊地土司治策有所變化。新任總督劉長佑，雖然完成了歸附土司舊制，但卻中斷了防營嵌入土司轄地的過程，在此期間土司的勢力又得以膨脹。造成這樣局面的原因是多方面的。首先，外部壓力的暫時消退，《煙臺條約》簽訂後通商一時難有定論。其次，雲南內情的制約，由於雲南軍興接近二十年，“棘手之處半在武職，半在練紳”，[17]劉長佑擔心原有練軍、民團挾制總督，就任之後不斷調整雲南營務，擱置了易勇爲兵，轉而裁撤練勇，形成內重外輕的防營佈局，光緒二年底經過裁撤後雲南共有練軍十二營，四營與楚勇皆重兵駐紮省城，其餘八營分佈在永昌等五個府。光緒五年又將騰越防營調往大理，繼而順寧、騰越等處兵備空虛。

這一系列調整雖然消除了雲南團練尾大不掉的隱患，但重內輕外的營勇佈局給邊地帶來了連鎖反應。由於大量裁撤營勇，遊勇遁入邊地與原有匪徒、野夷混爲一氣，此後數年逐漸成爲邊患。防營或調離或裁撤，致使邊地兵勇無多，當局對邊地的管理只能更多地發揮土司的作用，邊員前往勸諭而“土司野貫也願意出具切結約束地民夷衆”，“聯絡土練，靜以鎮攝，密爲防維，免至褻威生釁”。[18]兵勇既不足以剿匪，也就難以控御土司。耿馬土司自光緒三年起便因爭襲事件而嘵嘵不止，直至光緒八年發給土目罕榮高執照“暫令管猛角猛董及毗連野夷”[19]方纔平息事端。加之一些地區土司、野夷環處，互相無所統屬，難分良莠。而部分土司較爲弱小，難以約束土目，甚至有的與野夷狼狽爲奸貽害地方。

幹崖釐局總辦餘澤春對於這樣的治理方式頗爲不滿，指出治理幾同於“放任’，“各土司驕玩已極，視漢官若弁鬢，呼應不靈，調遣不服”。[20]但受制於戰後的實際情況，雲南當局無力也無意對土司治策進行大規模的變更。總體而言在緬甸淪亡之前清政府對滇緬邊地土司治策依然是沿襲舊制。

二、納土司於邊防

光緒十年《中英緬甸條款》簽訂後，邊情已經徹底改變，緬甸由藩屬國成爲英屬殖民地，實際上是成了中國的平行國，兩國之間的邊務開啓了向近代國際法視域下轉變的過程。邊防作爲邊務重要內容，不再只有單純的區隔夷夏功能，逐漸向兩國間的防務轉變。土司作爲傳統邊務的綢繆對象，面對古今迥異的邊地形勢和傳統觀念的影響，清政府在邊防與治理土司上頗費思量。曾經的夷藩因爲是“寇掠無時，攻佔無定”[21]，所以需要隨時設備。而敵國雖“絕無突犯之理”，[22]但仍需於關鍵處設防。遵循着這個理念，清政府做出了相應的調整，“於各土司處添設防兵，挑練土練”，試圖建立起一套以防軍爲主，土司參與其間的邊防體系。[23]迤南道劉春霖對土司在其中的作用頗能切中要點，他指出在外患逼處之下，地方官、防營、土司三者的關係是“我所恃，土司也”，“地方官者，土司之主也，防營又土司所恃”。[24]

在這種觀念之下，緬甸陷落後防營便大規模地進駐騰越等土司轄地，光緒十一年岑毓英便檄令總兵丁槐帶兵兩千前往騰越，會同署騰越鎮總兵朱洪章擇要扼防的同時派委員到騰越查辦保甲及邊防，以期聯絡鄉團暨各土司。騰越廳專門札示幹崖土司派土目隨同保甲委員“前往沿邊一帶查辦保甲邊防事務”。[25]從土司角度而言也可以窺見防營所帶來的影響，改變了由土司內部選舉東盟主的傳統，練卡、撫夷改由流官指派；防營甚至進駐到了土司城池，恢復了杉木籠等練卡；攤派增多，修築城池、採買防米。

除了派駐防營之外，收撫野夷也是納土司於邊防的另一手段。在英緬構釁之初，岑毓英已注意到土司轄地外的騰緬相接地方，因言語、飲食等皆與內地不同，向不歸中地約束，也不受緬甸管轄，爲防止“外人煽惑”，準備在光緒十—年底建議朝廷派人前往撫諭，“授以土都司、守備、千總、把總之職，令各部勒其衆，就我範圍”。[26]之後捧幹野夷攻襲英人，巡撫張凱嵩希望暗助野人軍火，但朝廷則認爲“中、英並無釁隙，所稱密飭鎮廳暗助野夷軍火，非但於事無益，且恐別啓釁端，慎勿輕易從事”。[27]雖然兩次收撫邊外之地的建議均被朝廷以中英睦誼爲辭拒絕，不過邊外形勢的鉅變，清政府最終還是同意在一定地區通過授予土職等策略，將其納入土司以作防邊之用。

嗣後岑毓英收撫倮黑山，與之前收撫野夷不同的是，雖然“仿照貴州銅仁、松桃之例給予土職，擬請賞給李芝隆土都司職銜，石朝鳳、石光玉賞給土守備職銜，李齊芳賞給土千總職銜，張文科、石廷子賞給土把總職銜，李大昌、蕭修武賞給土外委職銜”，[28]但最爲關鍵的是“派員查明該山道里、經界、戶口、田地”，已經爲納入版圖做準備，緊接着請設同知、參將等官，扼要管轄，[29]光緒十四年四月十六日奏請正式設立鎮邊撫彝廳，隸轄於迤南道，併兼管錢糧、訴訟與土職。又在上下改心地區分設巡檢二員，鎮邊參將營則歸普洱鎮統轄。光緒二十一年又將孟連土司改歸鎮邊廳管轄“使其始終爲我藩籬”。[30]

防營與土司相結合的邊防體系看似暫時滿足了邊防需要，可實際上新舊體系並不完全鑿衲，土流之間問題不斷。第一，由於防軍逐漸深入到土司轄地內，激起了防營與土司之間的矛盾，鎮邊廳刀煥彩向上憲建議“整頓營規，約束兵丁，嚴禁騷擾苛派”。[31]隨後總督王文韶頒佈了相應的條例維護土司的權力，除了禁止苛派軍糧、勒索承襲費用以外，規定“撫夷練目，必須由土司保委，漢官不得逕委”，[32]實際上是承認了土司在邊地治理過程中的主體作用。第二，朝廷對於邊地改土歸流，開疆拓土態度謹慎。雖然設立鎮邊廳，但朝廷對其褒貶不一，李鴻章就認爲此時國力衰退，雲南大亂初平無力控御，“倮黑—隅，重勞師旅”[33]是爲鋪張。嗣後朝廷還否決了雲南在猛烈設立巡檢的建議，理由是已有官弁足以應付，無須重複設置。

總體而言，在緬甸淪亡之後清政府調整邊務，土司成爲邊防重要的一環，不僅在一定程度上擔負起了邊防的職責，而且清政府在觀念上已將土司轄地視爲主權的象徵。防軍爲主、土司參與其間的邊防體系的建立對鞏固邊地發揮了重要的作用，但其短板在於無法提供治理的法理依據，因爲清政府對土司的治理方式依然難以在西方國際法中找到對應的位置，主權與治權的矛盾依然存在。

三、改土歸流知易行難

《滇緬界、商務條款》和《緬甸條約副款》簽訂之後，滇緬邊地完全被納入條約體系之中，尤其是隨後依照條約進行的滇緬界務、夷務與國際規則的衝突進一步凸顯。邊界線多穿過土司轄區，土司的歸屬事關領土與主權。

起初，清政府的土司治策還是尋求在制度內調整。光緒十六年時任雲貴總督王文韶在奏摺中指出“倘有世及官司恃符肆虐抑或本宗支庶謀襲互爭，一經該管官訪問及該土民等控訴，即便查明虛實一律改土歸流”，但實際上還是以調和爲主，“世襲土職地方但能各撫其衆尚無非理之訴求，各世其宗不起無端之攘奪，自當仍其舊俗，以實邊陲”。[34]對於改土歸流一法歷任督撫均十分審慎，尤其是在邊迫於形勢愈發審慎。光緒二十三年五月迤南道陳燦在處理九龍江宣慰司事件時，就認爲“數百年設立宣慰土司之地，一旦遽改設流官，該目民等勢必不服，自非用兵不可”，改土歸流“萬不可行”。[35]

但是隨着國際法則的推行，中外之間的衝突加劇。光緒二十六年英國在茨竹、派賴清朝土司轄地內的行動以及隨後雙方在尖高山以北的界務分歧，很大一部分原因是源起於土司治權的爭端。而光緒三十一年清政府開始推行新政，國土疆域觀念進一步強化，爲土司治策提供了新的參考。

首先是查明土司轄地的大小與疆界。由於土司轄地伸縮變動較大，而政府對其具體疆域形勢不甚明瞭，所以最先提倡對土司轄區進行調查，光緒三十一年五月報界提醒政府應注意川滇與兩廣地區各土司，對“各土司轄境加以清查”，尤其是滇桂沿邊土司應派人“調查實情或可聯絡以諮驅策，勿使轉爲他人勢力用之”。[36]十二月二十五日外務部以各土司地居邊隅，電致川滇二督並黔貴湘三省巡撫將“境內各土司姓氏年歲及受封原始疆域界限從速查實”。[37]

其次，隨着新政的鋪開，改土歸流已在一定範圍內成爲解決土司問題、鞏固主權的共識。在直省層面兩廣總督以廣西土司“多不知遵照新章認真教導，以致土民頑梗成性，動輒滋事”爲由奏請“將土司各缺一律改流以期各土民訓練成軍以資保衛”。[38]隨即有廷樞層面的消息，因爲土司“治理土人之法頗多不合”，而且“近來外人多喜至此種地方深入遊歷，稍不慎尤易生成交涉重案”[39]政務處欲行改土歸流。

光宣之交雲南的邊疆危機日益嚴峻。英國在滇邊活動頻繁，界務、路權接踵而至，但防營疲敝、腐敗不堪，防營與土司結合的邊防體系已難以維持。邊吏也支持改土歸流。光緒三十三年迤西道秦樹聲便致電政府裁撤騰越十土司，派流官治理。光緒三十四年夏瑚在考察怒江地區之後也建議“宜撤退土司，以蘇民困也”。[40]同年雲南紳耆也以土司苛虐請都察院代奏將土司改土歸流，七月八日廷樞發佈上諭令總督錫良妥籌辦理。

在官紳紛紛表達改土歸流的意願之前，雲南已經在界連緬甸夷漢雜居的永昌府屬鎮康土知州實行了改土歸流，原因是該地土司承襲無人致使各方勢力“各援其黨，造言煽惑，邊境騷然”，雲貴總督錫良認爲“此時無應襲之人，即勉強遷就，亦決難一日相安，勢非改土歸流，不足以杜反側”，[41]遂於三十四年三月十二日上奏在其地試辦改土歸流，對原有土職則準其保留原銜世襲，撥給田產，但不再理政事。先暫設委員一員，駐紮彈壓，緩派流官，土民只納銀不再另立名目需索，並將四個寨子改爲八團，設正副團長，撫夷暫不更動。

但是鎮康改土歸流耗費了巨大人力、財力與物力，土司土民還是“胥動浮言，希圖撥弄”，整個過程並不算成功，而且引發了其他土司的恐慌，“轉恐徒以趣其向外之謀，甚或速其發難之舉”。[42]改流之後鎮康土目不服，“刀罕兩黨現聯合糾衆十餘人抵抗兩月來忽增忽減，迄未解散”，並引發了“沿邊各土司抗糧”。[43]更爲嚴重的是此時《中外日報》刊載雲南將按照鎮康土司改流爲例，將沿邊各土司次第改土歸流，致使“土司驚疑，土民有追至木邦求外人保護者”。[44]刀安仁發起雲南西部十土司同盟，成立滇西土司公會，據日本教習巖本千綱觀察，刀安仁的這一舉動是對清政府高壓統治的一種回應。[45]據此各土司暗自聯合，“結成團體，幹崖刀安仁又爲之倡，暗地鼓動鎮康止改流以嘗試”。[46]

所以錫良認爲雲南吏治頹廢、人才缺乏，大規模的改土歸流在滇緬邊地必然無法施行，提出四條變通辦法。第一，革除流官各項勒索，使土司無法苛虐土民；第二，遞補邊缺時留意選擇邊務人才，以清其源正其本；第三，整理土司襲替，特別是流官要主動爲土司請襲，一洗從前需索留難之風；第四，令騰越總兵整頓防營，加快編練新軍[47]

四、治策新章造就國民

改土歸流在滇緬一帶難以施行，但保固國土呼聲甚急。在革命黨的鼓吹下雲南危亡論傳播開來，社會各界對政府的失地愈發不滿，對建立民族國家則有許多期許與建議。許多雲南有識之士呼籲英法競爭下的雲南危急之情不亞於東三省，保全國土的呼聲尤其高漲。廷樞也督促沿邊各省注意邊地“倘有被人佔據情事，該督不得辭其責”。[48]幹崖土司刀安仁已經聘請日本教習前往，雲南當局也頗爲擔心，“興學聘外人陰謀獨立，我不爲先之所，一旦教育權益旁落於土司之手勢必尾大不掉反戈堪慮”。

作爲轉圜，雲南提出在土司地方興同化教育，這不僅與造就國民的目的一致，而且實現起來較爲穩妥低廉。針對滇緬“各土目轄境較他省爲多，其土目即未嘗身受教育”“漢夷之間往往因語言習尚之不同，時形隔閡動起猜疑”等情況，護理督憲沈秉堃擬籌議沿邊土目宗族子弟附學及土民受教育辦法，以達到“累識漢文，同受粗淺教育俾知朝廷一視同仁之意，籍啓其愛國之念，堅其內向之心”。[49]

由於普洱、鎮邊、順寧、永昌三府及鎮邊直隸廳所屬沿邊土司緊接外域，雖隸版圖但語言不通，擬先在這些地方興設學堂。並根據土司、土目、土民的文化程度，分層設立學堂，從土塾、簡易識字學塾、初等小學堂到高等小學堂。對於土司宗族子弟入學問題，考慮到其不願與土民同入一學塾，“來省亦可藉此聯絡情誼漸化粗頑”，[50]規定沿邊土司可送宗族來省附學。於宣統元年四月上奏後，隨後廷樞諭令雲南認真籌辦。

雲南準備建立一套由提學使到沿邊土目勸學體系。首先，作爲連接上下的紐帶勸學員異常重要，所以派遣京師大學堂畢業生李曰垓等“分充永、順、普、鎮，省視學員”。[51]其次讓各府州縣原有的勸學總董、勸學員並負責土目學塾招生，並與緬甸交界各土目集會籌商。最後確定章程以及分區設學一事。度支部與學部表示“該省原擬各章程大致尚屬周妥，雖按之部章間有出入，惟系沿邊土民土司與內地情形迥異勢難一律相繩，應準試行以宏教育”。[52]

對於辦學過程提出了三點要求。第一，統一事權“總責成一人通盤籌劃，添設副理二人商承總理，分道設學”；第二，注意查看程度酌分學級，“擬酌設高等小學堂，次則設初等小學堂，再次則專設簡易識字學塾”；第三“撙節開支務求實效也，不涉坐局，以周巡所至之地爲行局”。[53]遂於宣統元年十月二十日提請設立永順普沿邊學務局，並由李曰垓出任總理。爲了能夠讓土司、土民積極參加此次設學，提學使於十一月專門頒佈白話告示，明確告知“開辦學堂並不需要你們出錢”，並強調“如其地方官及切人等有問你們要錢的事，儘可指明控告”。[54]

各府雖皆臨邊，但土司情況各異，推行頗爲不易。鎮邊廳雖然改流在前，但同知以下則土司分治，實則“華離交錯，半土半流”，“規制簡陋文教未興”，只得以廳幕僚爲勸學總董，“按照地方遠近煙瘴有無輕重酌定薪脩多寡，分配教員”。[55]順寧府雖基礎較好，但至宣統二年七月也僅設學塾十三堂。永昌府屬由於土司衆多，由教員兼勸學員，但由於薪水單薄，致使人才缺乏，並且“潞江、猛板各土司延不遵辦”。即便困難重重，到宣統三年二月依然設立了土民學塾128所，學生人數近4180人。

此次興學，由於開辦學塾地方皆爲臨邊，缺乏合格教員，並且煙瘴較多、山箐崎嶇，學塾難免分佈不均，漢夷雜處之地學塾明顯多於“純粹土民及緊接外地”地區，學生人數也普遍不足且未能充分劃分等級教學。雖然有種種缺陷，但樞府自開辦起便認爲“邊防各處自籌辦學堂以來文教日漸進步”，[55]學部也表示“應準試行以宏教育”。[56]總辦李曰垓自認爲“土民學塾必不求有旦夕之明效，但求其影響所及但有裨益於國計邊防而已”，即便教育毫無實際，“以土塾作爲界牌亦保全土地之一法”。[57]

興學的短期目標是爲了宣示主權，長期目標是要造就國民。但造就國民週期較長，預備立憲提出地方自治迫在眉睫，如何安放土司則意見不一。光緒三十四年廣西擬選派法政講習所畢業官紳赴土司試辦地方自治。[58]同年十一月又有消息“樞府諸老日前會晤擬將各邊省原設土司一律改爲縣治，承襲人員酌量擬授實官以爲縣令佐治庶使，將來實行憲政得以事歸律免至分歧”，[59]而護理雲貴總督沈秉堃則認爲“地方自治尚未成效昭著”，“事機有待而驟議更張難免橫生枝節，激成變故”。[60]雲貴總督李經羲建議“所有各土司均一律挑入法政學堂，俟畢業後再行充派州縣以示體恤”。[61]

橫亙在雲南土司治策面前的最大困難是如何措置土司才能符合預備立憲有關地方自治的要求。若按照新政的要求“各土司未經改流先制仍歸廳州縣管轄，就法律言之固應全省律辦理”，自從預備立憲之後就有提議在土司地方應行自治，廣西在光緒三十四年便“擬選派法政講習所畢業官紳赴土司試辦地方自治”，[62]如此一來既能與憲政相合，也可以解決土司問題。然而就雲南之實際若要在土司地方通過自治而實現改土歸流，絕非易事。有諮議員提出“西防之重今不減於南’，“各邊土司夷性反覆，我強則爲我用，我弱則爲人用”，懇請在邊地實行土司自治，“擬請行政長官嚴飭各土司擇聘品行端正，明達事體之員監辦自治”。[63]這類土司自治方面的建議無論滇督抑或滇省官吏均知其“亦屬治邊要圖”，然而“惜無切實辦法及施行，遂行通飭轉恐徒託空言，無裨益”，[64]所以大多被擱置無法實施。

雖然一直有關於土司治策調整的消息傳出，並傳宣統二年已將擬定撫攝土司新章條目四十餘條發至雲貴川等各督撫，令其遵照施行，但據六月十一日《申報》載稱，“川滇兩督先後電覆均稱前訂新章各款與各土司風俗民情未能洽合，遽行遵照施行恐成效未着轉滋各種流弊，可否準其變通酌改以期完善”。[65]十二月十四日《時報》稱鑑於土司地區與內地不同，改土歸流應與變通官制辦法同時施行。宣統三年正月十一日有進一步消息“樞府將各省土司實行改土歸流，已分飭各該督撫體察情形妥擬辦法限期諮部，俾與頒行外新官制期限同日發表”。[66]

隨後的片馬事件也是因土司轄地問題而起。再次有政府改土歸流的聲音傳出，並擬定四條辦法“調查各土司之土產，勘測各土司疆域詳圖，提前振興簡單教育，責成各督撫詳查本屬土司情形條陳辦法”。[67]宣統三年三月初，民政部終於就改土歸流事宜上奏，擬請“各該省督撫暨邊務大臣詳細調查凡有土司、土官地方酌擬改流辦法，奏請核議施行”，對那些難以實施的地方則建議“或從事教育或收回法權”，並要求將“地理夷險道路交通詳加稽覆，繪製圖表以期稍立基礎爲異日更置之”，但同時也強調“各省情形不同，辦法亦難一致”。[68]但三月中旬雲貴總督李經羲爲鞏固邊防，再請將“滇邊土司分劃開置”，樞臣討論後以“滇緬界約方在磋商，應暫從緩議以免牽掣，且待界約有端倪再行籌設”表示拒絕。[69]正當朝廷還在爲改土歸流一事討論時，聽到風聲的各土司已顯得“憤憤不平”，甚至有傳聞願將“所管土地概行獻予法國乞保護”。[70]

清末新政多頭並進，在內外官制難以釐定的情況下，有關土司改土歸流並非大節，加之清廷財政空虛，外交困難重重，內外掣肘之下直至清廷覆亡改土歸流尚未完成。

揆諸史實，邊地土司的治策變化與邊地形勢的變動密切相關。當緬甸未淪爲英國殖民地之時，“內外”的文化意涵尚未變化，清朝能繼續視邊地土司爲區隔的藩籬。然而隨着藩屬國轉變爲鄰國，“用模糊、移動的邊疆緩衝地帶維持安全的帝國謀略，已經明顯不敵以嚴格的國際邊界爲民族國家壁壘的所謂國際通例”，[71]在《滇緬界、商務條款》《緬甸條款副款》簽訂之後，滇緬邊務被納入條約體系之中。清政府被迫進行土司治策調整，廣佈防營、招撫野夷，試圖通過強化土司的邊防功用而彰顯主權屬性。但是由於傳統的限制，夷夏觀念的轉變並非一朝一夕能夠完成，所以清政府的土司治策更多的還是尋求在原有制度內調整，對改土歸流的審慎態度即是明證。進入20世紀，“瓜分說”與“危亡論”的盛行，保全國土的呼聲此起彼伏，清政府施行新政之後，改土歸流不再是派駐流官這般簡單，而是寄託了各方對“現代公民”以及“民族國家”的期待。雖然宣統年間實行了興同化教育，但無論廷樞還是雲南當局均難以在憲政之中準確找到土司對應的位置，加之雲南餉需困難，邊地風聲鶴唳，直至清亡也未能出臺符合近代意義的土司治策。但是駐紮防營、宣示教諭、興教育等舉措不僅啓發了邊民的智識，還對於民族認同感與歸屬感的建立有着不可忽視的意義，爲日後多民族和諧共生打下了基礎。

按，作者徐錚，男，雲南大理人，中山大學歷史學系博士生，主要從事晚清民國史研究。原文載《學術探索》2019年第2期。圖片來源，網絡。原文註腳已刪除，爲便於讀者瞭解原文引用史料或特別說明之處，正文中用“[1][2][3]”等字樣標出。

責任編輯：劉雙娥