最近，重慶萬州公交車墜江事件引發社會廣泛關注。因爲“坐過站”這樣的小事，造成了如此嚴重的後果，令人痛心。不守規則、遇事先“鬧”的現象在社會上屢有發生。這樣的“鬧纏”事件，往往起因不大，但影響卻極其惡劣。不僅普通百姓深受其害，基層管理者也常因此而頭疼不已。那麼“鬧纏”現象背後的原因究竟是什麼？

　　“鬧大”背後是利益

　　近些年來，在徵地拆遷、環境保護、交通事故、醫療糾紛、學生非正常傷亡等基層治理領域，管理者都深受“鬧纏”現象困擾。甚至於，在一些領域還滋生出了職業鬧事者。這些人打着爲當事人和弱勢羣體維權的名義，通過把事情“鬧大”，把當事人“纏死”而獲取非正當利益，出現了所謂“會哭的孩子有奶喫”，又謂“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”現象。

　　筆者曾做過一個普通農業縣的縣域治理調查，發現當地“逢死必鬧”已是常規，但凡醫院死了人、交通事故有人傷亡、學校有學生意外死亡、水庫有人不小心淹死了，不管對方有無責任，當事者家屬必定要到相關機構鬧騰一番，以求獲得鉅額“賠償”。基層爲此頭疼不已，不得不成立一個治安巡防隊處理類似的“鬧纏”事件。毫不誇張地說，一些地方基層治理到處存在“討價還價”的現象，基層治理體系中出現了一個社會議價系統。

　　“鬧纏”何以成功得手

　　首先是基層治理存在討價還價的空間。國家信訪條例明確規定：人民羣衆有依法信訪的權利；基層政府有接待處理羣衆來信來訪的義務。這當然是正確的，但在實踐中，信訪幹部既接待正常的上訪者，也接待非正常的上訪者；既解決合理合法的訴求，亦要處置各種奇形怪狀的訴求。有些不合理訴求，有時也能得到滿足，反而刺激了人們過度依賴信訪。

　　與此類似的是，我國各級政府和政府機關幾乎都極爲重視調解。長期以來，基層自治組織、政府機關和司法機關，都大量採用調解手段來化解社會矛盾和糾紛。應該說，運用調解而非法律制度來治理社會，是一個相對簡約有效的方式。但麻煩也在於，在社會轉型過程中，原初的人民調解越來越難起作用。即便是調解工作，也越來越依賴於行政和司法機關。筆者在農村公安機關調研時發現，公安工作要處理大量的非警務活動，而這些非警務活動很大程度上由民間糾紛調解佔據。一些地方，連簡單的家事糾紛都習慣於打110報警，村幹部和社區幹部也習慣於將糾紛調解工作“移交”派出所民警。更多的情況下，基層政府也被迫積極介入糾紛調解。由於深度介入糾紛調解工作，基層政府很容易從“仲裁者”變成爲“議價者”。

　　今日的基層政府化解基層社會矛盾的成本越來越高，哪怕是看似簡約的信訪、調解制度，運轉起來也不容易。稍不留神，基層政府就會陷入其中而不可自拔。

　　利益高度分化已很難用政治和道德調節來彌合

　　問題出在何處？大概與轉型社會的特殊利益結構和治理邏輯有關。

　　改革開放40年來，隨着市場經濟發展，羣體分化、分層已然是現實；人們的權益觀念也得到了前所未有的強化。今天已經很難用政治和道德說教來彌合利益高度分化（某些時候表現爲衝突）的羣體。比如，在徵地拆遷過程中，無論是商業用途還是公益用途，基層政府再用“大局觀”來說服羣衆，幾乎難起作用。唯一的辦法是，通過公開合理的經濟補償來獲得被拆遷戶的支持。問題恰恰在於，徵地拆遷補償標準的統一性和被拆遷戶利益訴求的高度多樣化之間，存在巨大溝壑。補償標準無論多高，總會有被拆遷戶因爲特殊原因而不滿意。

　　某種意義上，“鬧纏”現象之所以產生，確實是我們的國家治理體系還沒有做好準備，沒有形成一套有效的措施來回應新時代的社會主要矛盾。我國當前社會主要矛盾已經轉化爲人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，但是，對社會主要矛盾的處理方法不少仍停留在舊有思維中。

　　基層“鬧纏”問題的解決，不能坐等利益分化消失

　　人民羣衆因發展不平衡不充分問題而出現利益分化，將會是相當長一段時期的客觀事實。基層“鬧纏”問題的解決，不能坐等利益分化消失。務實地說，解決這一問題不容易，但又必須解決。

　　首先要從基層政府自身做起。長期以來，“老好人”現象和“不出事邏輯”主導了不少基層治理。出現這種狀況，當然和自上而下的維穩考覈體系有關，但也不可否認，一些基層政府不願意深入做羣衆工作，尤其不願意做教育羣衆的工作。很多基層領導，也是秉持着“只要我任內不出事”的理念，不願意揭蓋子，而是使用各種策略捂着、蓋着、拖着。

　　在轉型社會中，不少地方性規範本來就在迅速解體。這個時候，基層政府不應是“老好人”，而應是社會公序良俗的堅定維護者。撇開基層治理的有效性不談，僅僅從社會的良性運行來說，一個負責任的基層政府就應該立規矩、守規矩，這比什麼都重要。

　　當然，最根本的還是需要國家提供一套與現代社會相適應的治理規則。國家治理體系和治理能力現代化不是簡單的口號，亦不是簡單的頂層設計，歸根到底是要回應基層需求。當前的基層治理，急需一套行之有效的指引。

　　總而言之，“鬧纏”現象與文明社會相去甚遠。從一般規律看，社會的文明進程需要經過一段漫長的時期；但政府的法治化建設卻可以有時間表。在這個意義上，政府確立規則總是要比普通民衆規則意識的形成早。

　　作者爲武漢大學社會學系研究員、博士生導師。本文轉載於2018年11月19日《北京日報》。