南海問題的另一面：中國式海洋秩序的新節點｜文化縱橫

　　朱劍 / 華東政法大學政治學研究院

　　［導讀］“航行自由”被視爲南海問題中的一大重要議題，而海洋強國和沿海國家之間的歧異被認爲可以解釋中美在航行自由問題上的分歧。然而，在本文作者看來，僅以兩類國家的分歧來探討這一主題，可能會對二者在航行自由問題上的真正矛盾作出誤判。事實上，正是海洋本身所衍生出來的邏輯，塑造了兩類國家在海洋自由問題上的認知及選擇，並意味着二者的分歧主要集中在近海海洋空間開放這一問題上。海洋強國爲了保持干涉地區事務的能力，意欲維護近海空間開放；而沿海國家擔心海上威脅，故而主張封閉近海空間。鑑於中國對國際自由貿易體系的融入和捍衛，以及其所面臨的日益凸顯的海外利益和安全問題，中國勢必需要發展一定程度的“遠海護衛”能力，以確保戰略通道開放並維護自身海外利益。如此一來，中國軍艦同樣可能遭遇航行自由問題，對此，我們必須要有前瞻性的思考。文章僅代表作者觀點，特此編髮，供諸君思考。

　　2017年5月24日，美國海軍針對美濟礁開展了特朗普上臺後的首次“航行自由計劃” （Freedom of NavigationProgram）行動。10天之後，也即第16屆香格里拉對話會第一天，美國國防部長馬蒂斯再次談及南海的航行自由問題。他借用印度總理莫迪的話說：“尊重航行自由，擁護國際規範，對在地理上互聯的印太地區的和平和經濟增長至關重要。”因此，“我們將會繼續在國際法允許的任何地區進行飛越、航行與行動，並通過在南海及其他地區的持續性行動來表明決心。” 而對中國來說，南海的航行自由問題是“被臆造出來的”，純粹是爲了“在中國島礁臨近海域和上空大搞抵近偵察”，是在“挑戰和威脅中國的主權和安全”。“對於來自己家門口進行挑事和挑釁的強盜，就好像有些不懷好意的人在自己院子裏東張西望，任何國家、任何人都有權利進行查看和制止。”顯然，航行自由已構成中美南海矛盾的一大重要內容。

　　不過，需要注意的是，這一分歧並非只存在於中美兩個特定國家之間。事實上，根據美國國防部2016財年（2015年10月1日-2016年9月30日）的“航行自由計劃”報告，共有22個國家和地區的海洋主張被認爲存在過度傾向。除了中國之外，亞洲還有14個國家和地區（柬埔寨、印度、印度尼西亞、伊朗、日本、馬來西亞、馬爾代夫、阿曼、巴基斯坦、菲律賓、韓國、中國臺灣、泰國、越南），歐洲有4個國家（阿爾巴尼亞、克羅地亞、意大利、馬耳他），南美洲有2個國家（巴西、委內瑞拉），非洲有1個國家（突尼斯）位列行動名單之中。（表-1）

　　表-1 美國“航行自由計劃”（2016財年）

　　在美國看來，這些沿海國家（包括羣島國家）的某些過度海洋主張（Excessive Maritime Claims），如外國軍艦進入領海需經事先授權，在專屬經濟區進行軍事訓練或演習需經同意等，並不符合國際法習慣，且在事實上侵害了美國在這些海域的飛越和航行自由。但對這些國家來說，除了主權聲索外，絕大多數所謂的過度海洋主張是基於安全考慮，因爲它們面臨的威脅主要來自海上。所以，它們限制航行自由主要針對的是外國軍艦。在沿海國家看來，這些限制不僅是合理的，且終究——如果不是已經的話——是合法的。

　　由此事實上揭示了關於航行自由的分歧並非僅存在於兩個特定的國家之間，而是廣泛存在於兩種國家類型之間，即海洋強國和沿海國家之間。對此，美國學者戴娜·謝爾頓和加里·羅斯就曾指出，“海洋法的歷史爲海洋國家和沿海國家之間的衝突所主導。前者尋求毫無阻滯的航行自由和資源開發，後者則主張對近海海域享有專屬權利。”按照雨果·格勞秀斯和約翰·塞爾登的說法，海洋強國秉持的是“自由海洋”（Mare Liberum，Free Sea）理念，強調海洋空間的開放和海洋資源開發的自由，而沿海國家主張的是“封閉海洋”（Mare Clausum，Closed Sea），認爲應當對海洋空間的利用和海洋資源的開發進行管制。正是這一矛盾導致兩類國家在航行自由問題上存在不同判斷。然而，僅以兩類國家之間的歧異來探討這一主題，可能無法把握二者的共通之處以及國家內部的分歧，並由此對二者在航行自由問題上的真正矛盾作出錯誤判斷。因此，本文試圖從海洋的自然屬性出發，探討海洋分別作爲資源和空間可能會衍生出何種邏輯，而正是這些邏輯決定了兩類國家在“自由海洋”問題上可能存在共識。在此基礎上，本文還將探究上述邏輯對兩類國家的作用，從而把握二者在航行自由問題上的真正分歧。

　　▍海洋的自然屬性：探討的起點

　　（一）國家視角的不足

　　單純從兩類國家之間的矛盾來理解“自由海洋”問題之所以可能存在不足，主要是因爲這一視角是以國家的黑箱化處理爲前提的。換句話說，在有關“自由海洋”的問題上，國家的認知和實踐是統一的。但就事實而言，即便是二戰之後“自由海洋”的最大支持者美國，也曾試圖“封閉海洋”。這不僅體現在1945年《杜魯門公告》的發佈，其“主張位於公海之下，但毗連美國海岸的大陸架上的底土，以及海牀上的自然資源屬於美國，由其進行管轄和控制”，還反映在20世紀70年代開始美國對海洋資源利用的管制日益增強，1976年頒佈的《馬格努森漁業養護和管理法》創建了一個由國家控制的全新領域，而這一領域原本未曾受到管制或僅受州和國際組織的部分管制。

　　與此同時，儘管沿海國家被認爲是“封閉海洋”的天然支持者，但多數沿海國家卻又試圖確保海洋貿易航道的通暢開放。這是因爲在全球化時代，絕大多數國家都能從國際自由貿易體系中受益。而要維護國際貿易體系的開放，除了降低關稅與非關稅壁壘之外，海洋貿易航道的開放同樣是應有之義，因其可以保證各國進入國際自由貿易體系，實現資源的順暢交換。所以，沿海國家同樣可能是“自由海洋”的支持者。譬如，前些年所謂的“馬六甲困局”，對克拉地峽的設想，都在一定程度上說明了中國對海洋貿易航道封閉的擔憂，而這種擔憂反過來又表明中國其實是貿易航道開放的支持者。

　　因此，無論是海洋強國，還是沿海國家，其內部在有關“自由海洋”的問題上都會存在不同意見。不過，從另一角度來說，這也意味着兩類國家可能存在共識，一方面，二者均有可能支持海洋貿易航道的通暢開放，另一方面，二者皆可能加強對海洋資源的管制。這種內部分歧和外在共通的存在，說明僅從兩類國家之間的矛盾無法把握“自由海洋”問題的複雜性。這一不足在很大程度上是因爲忽視了海洋本身可能衍生出來的邏輯，而正是這種邏輯塑造了兩類國家在有關“自由海洋”問題上的相關認知和可行選擇，並限定了二者在航行自由問題上的分歧範圍。有鑑於此，本文從海洋的自然屬性出發，以此來理解海洋本身的邏輯及其對兩類國家的作用，並在此基礎上把握二者的真正分歧。

　　（二）從海洋的自然屬性出發：另一視角

　　1.作爲資源的海洋

　　海洋的自然屬性事實上取決於人們利用海洋的動機。毫無疑問，正是出於對生存資源（如魚類資源）和發展資源（如油氣資源）的需求，人們才一步步走向海洋、利用海洋並試圖佔有海洋。對格勞秀斯來說，魚類資源（其時主要的海洋資源）的無窮無盡使得海洋應該保持原初的共有狀態，在他看來，萬物最初共有。要想改變這種共有狀態，需要實現整體功效的增益，如確立對土地的私有產權可以避免因可用土地有限而造成衝突。但海洋資源的無限性卻使佔有、分割海洋無法得到證成，但就現實來說，海洋資源絕非不能窮盡。根據聯合國糧食及農業組織2016年的報告，2013年31.4%的魚類存在過度捕撈現象。按照加勒特·哈丁的理論，這在很大程度上是因爲，海洋資源的共有狀態使得理性的資源利用者發現，對這些資源的進一步利用只會增加其收益，而其負面效應（如過度捕撈）將會由所有資源利用者共同承擔。由於缺乏對整體資源利用情況及其他資源利用者的瞭解，理性的選擇就是繼續搶佔資源，直到資源耗盡。如此一來，“共有資源的自由利用導致所有人的毀滅”。

　　基於此，僅從海洋資源的角度來說，確立對海洋的所有權已經日益得到廣泛認同。這首先表現在大陸架和專屬經濟區制度的建立，根據《聯合國海洋法公約》，沿海國家享有對大陸架和專屬經濟區內自然資源的專屬權利。其次體現在將“區域”（Area）內的自然資源確定爲“人類的共同繼承財產”。儘管在一定程度上仍可將“區域”內的資源視爲共有，但需要注意的是，這些資源不再是開放的，任何人都有權從中獲取所需資源。相反，它們構成了一種積極的共有狀態，也就是說，相對於前者事實上的無主狀態，後者爲海洋資源確立了主人，那就是整個人類。因此，當需要開發利用這些資源時，整個人類會以某種形式給予同意並進行管制。具體就海洋資源來說，這種形式就是由國際海底管理局代表人類來對海洋資源的開發進行管理。

　　除了正式國際機制的建立，許多國家還開始進行“海洋空間規劃”（Marine Spatial Planning），以此來對某一海域的活動進行管制，從而確保海洋資源的可持續開發利用，併爲海洋生態環境提供保護。近年來，美國的部分州，如馬薩諸塞、加利福尼亞、羅德島，已經開始“對海洋進行分區”。與此同時，澳大利亞、加拿大、比利時、德國等國家也已在各自沿海地區進行“海洋空間規劃”。而歐盟委員會更是在2006年發佈的綠皮書中建議其成員國均進行“海洋空間規劃”。根據這一報告，“海洋空間規劃既能管理日漸增長且愈發具有競爭意味的海洋經濟，同時又能保護海洋生物多樣性。”

　　而對美國這樣的“自由海洋”支持者來說，因海洋資源而“封閉海洋”同樣是可以接受的。如前所述，《杜魯門公告》以及20世紀70年代開始的海洋管制，便是美國試圖通過“封閉海洋”，以避免海洋資源因無序利用而被耗竭，只是接受的限度在於不影響美國的飛越和航行自由。事實上，在《杜魯門公告》發佈時，素來是“自由海洋”最堅定的支持者的美國海軍就曾指出，“只要不影響美國海軍的自由活動，海軍部就不反對內政部擴展大陸架界限。”換句話說，“封閉海洋”應以不影響美國的飛越和航行自由爲限，唯有如此，“封閉海洋”纔是可接受的。

　　2.作爲空間的海洋

　　如果說“封閉海洋資源”在某種程度上已然成爲趨勢，那麼“開放海洋空間”同樣受到廣泛認可。如前所述，在全球化時代，國際貿易的順暢運轉被認爲符合絕大多數國家的利益。而作爲國際貿易的主要運輸渠道，海上航道承擔了約80%的國際貿易，海上航道的通暢是各國實現繁榮的基礎。有鑑於此，英國學者傑弗裏·蒂爾說道：“全球化完全基於海上運輸的暢通無阻。出於這一原因，它從本質上來說是極具海洋性的，因而引起了世界各國海軍的特別興趣。國際航運，尤其是集裝箱航運，構成了世界貿易未來持續增長前景的基礎。但要達成這一目標，它必須是可預期的、可追蹤的，能夠遵守詳盡的配送行程，並且是安全的。它既爲我們提供了機遇，同時也帶來了挑戰，尤其是考慮到以海洋爲基礎的全球化極易遭到破壞。”這種破壞可能來源於地區衝突，如在兩伊戰爭期間伊拉克和伊朗對國際航運的騷擾；也有可能來源於恐怖主義，如2002年法國油輪“林堡號”遭襲事件；更有可能來源於海盜，如在亞丁灣猖獗的索馬里海盜。無論是何種形式的破壞，都有可能阻礙國際航運的正常運轉，導致航運成本的上升和全球貿易體系的阻滯。就這一邏輯而言，無論是支持“自由海洋”的海洋強國，還是要求“封閉海洋”的沿海國家，都有可能予以支持，因爲二者皆可能因參與全球化體系大受裨益。

　　《聯合國海洋法公約》爲海洋空間的開放提供了正式的制度支持：首先表現在領海內的無害通過，其次是用於國際航行的海峽行使過境通行權，再次是羣島國指定的海道和其上的空中航道行使羣島海道通過權，又次是在專屬經濟區內享有航行和飛越的自由，最後是在公海享有航行和飛越的自由。儘管在不同海域，海洋空間的開放不同程度地受到限制，尤其是越臨近陸地，限制越多，但總體而言，海洋空間的開放確實得到了保障，特別是針對商船，確保其航行自由幾乎成爲所有國家的共識。即便是對試圖“封閉海洋”的沿海國家來說，其所採取的封閉措施也多是針對軍艦，而非商船。

　　不過，對這些試圖“封閉海洋”的沿海國家而言，海洋空間的開放不應以損害其安全爲代價。在它們看來，海洋不僅是生存和發展資源的來源，還是向外獲得生存和發展資源的通道，更有可能是外部威脅前來的通道。因此，“封閉海洋”並非只是基於保護海洋資源和環境的想法，同時還出於阻滯海上威脅的考慮。基於此，它們不但要求對海洋資源享有專屬權利，還聲索對海洋空間（包括其上空域）的主權權利。例如，厄瓜多爾就要求對專屬經濟區內的資源享有所有權，並主張200英里領海。一旦確立對海洋空間的主權權利，沿海國家就可以對此海域的海上活動，尤其是軍事演習、情報收集、武器測試等海上軍事活動，進行限制。對此，海洋法學家伯納德·奧克斯曼指出，這種主權權利的影響不只在於“沿海國家對領海的主權，並且還在於其暫時阻止無害通過的權利——如果這種阻止對保護其安全來說至關重要的話”。

　　最能體現這種限制意圖的就是領海制度的確立。根據《聯合國海洋法公約》規定，沿海國的“主權及於領海的上空及其海牀和底土”。儘管同時賦予其他國家以“無害通過權”，但不同於在其他海域對航行自由的較少限制，《聯合國海洋法公約》對領海內的“無害通過”作出了相當嚴格的規定，即只有在“不損害沿海國的和平、良好秩序或安全”的情況下才可算是“無害通過”。因此，沿海國家在限制船舶，尤其是軍艦在領海的通行上享有相當大的權利。當然，這種限制遠未達到完全封閉海洋空間的程度，畢竟，沿海國家無法任意阻止船舶（包括軍艦）無害通過領海。因此，許多沿海國家試圖進一步擴大其封閉海洋空間的權利，而這種意圖主要針對的還是軍艦。譬如，從美國的“航行自由計劃”行動名單即可看出，許多沿海國家企圖促使外國軍艦在領海無害通過時進行事先通報或取得事先授權，以此確保其能夠完全限制軍艦在領海的行動自由。

　　與此同時，沿海國家還試圖限制其他形式的航行自由：伊朗、阿曼等國意圖限制其他國家在霍爾木茲海峽享有的過境通行權。菲律賓、印度尼西亞等國則主張羣島海域爲內水，限制其他國家在用於國際航行的正常航道進行羣島海道通行，並要求進入羣島水域的軍艦進行事先通報。而巴西、印度等國強調在專屬經濟區進行軍事訓練或演習需經事先同意。儘管這些限制並未完全封閉海洋空間，但無疑爲其他國家利用海洋空間設置了障礙。

　　▍自由領導者：海洋空間的開放

　　沿海國家對海洋空間的“封閉”，促使美國推進“航行自由計劃”，以此來表明其維護海洋空間開放的決心和意志。那麼，美國爲何會在維護海洋空間開放方面具有如此執着的信念？畢竟，英國、法國等海洋強國雖然同樣主張航行自由，且不時採取支持美國“航行自由計劃”的行動，但其擁護力度遠不及美國，英國甚至曾經主張可以放棄軍艦的自由通行權利。所以，僅以海洋強國來解釋美國維護海洋空間開放的堅定信念並不充分。爲此，引入美國學者馬克·布羅利提出的“自由領導者”（LiberalLeadership）概念或許在一定程度上可以進行解釋。

　　在布羅利看來，自由領導者國家通常都是資本充裕的共和國家。而根據斯托爾珀—薩繆爾森定理（Stolper-Samuelson theorem），貿易的擴張會使密集使用充裕要素的行業獲益、密集使用稀缺要素的行業受損。因此，當資本密集型部門能夠影響自由領導者國家的對外經濟政策時，該國通常傾向於參加並組織國際自由貿易體系，因爲資本密集型部門的收益不僅來自貿易帶來的直接資本獲利，還源於國際貿易對其他資本密集型服務（如金融、保險等）的帶動。布羅利認爲，雖然從理論上來說，相對於自由貿易政策，尋租（即通過非生產性行爲獲取經濟收益）可能更有助於資本密集型部門獲得收益，這是因爲政治權力的支持使其可以降低競爭成本（此時資本密集型部門的策略選擇依次是尋租、貿易自由和貿易保護），但問題在於，自由領導者國家通常是共和國家，而共和國家需要應對競爭性選舉，必須儘可能獲得廣泛的支持，所以它不可能將特權授予某些特定行業（如資本密集型部門），而完全忽視其他行業。基於此，共和國家傾向於選擇次優策略，即推進自由貿易，而不大可能完全屈服於尋租的壓力。當其具有國際權力時，共和國家便會成爲自由領導者國家，尋求構建並維護國際自由貿易體系。

　　正是從這一角度來看，自由領導者國家傾向於支持“自由海洋”理念。因爲在國際自由貿易體系中，由於生產成本的差異和要素稟賦的不同，國家之間需要進行資源互補和國際層面的分工合作，從而實現資源的全球化最優配置和各國生產效率的提高。其前提在於絕大多數國家均參與其中，且相互之間的資源互補和分工合作能夠順暢無阻。前者要求絕大多數國家開放市場，融入國際貿易體系（通過簽訂協約或戰爭強制），而後者則要求聯結各國之間的通道不被阻隔，使得各國進入國際貿易體系的成本不至於過大。畢竟，地理距離本身是國際貿易的天然敵人，倘若再加上海路陸路不夠通暢，那麼運輸成本的上升勢必會降低各國進入國際貿易體系的意願。正是在這一點上，“自由海洋”構成了自由領導者國家維護國際自由貿易體系的基礎。

　　這種基礎性質主要表現在確保各國之間的資源（如能源、商品）能夠順暢交換。因爲一旦海洋空間遭到封閉或被限制利用（如海盜劫掠、戰時禁運），海上通行的成本就有可能大幅上漲，各國之間的貿易也有可能因此遭到阻滯。譬如，爲了應對索馬里海盜的威脅，2012年在該海域用於武裝護航的費用達到11.5-15.3億美元，因航線改道所產生的費用達到2.905億美元，由於戰爭風險和海盜劫持風險所支出的保費則達到5.507億美元。顯然，對國際貿易體系來說，海洋空間的開放至關重要。對此，兩位美國學者彼得·林德特和傑弗裏·威廉姆森從另一個角度指出，自1820年以來，洲際間的商品市場整合可分爲三個階段。首先，從1820年到1914年，洲際間的商品價格差縮減了81%，其中72%源於更爲便宜的運輸，28%源於1870年前的關稅削減；其次，從1914年到1950年，洲際間的商品價格差擴大了兩倍，回到1870年的水平，而這主要是因爲新出現的貿易壁壘；最後，從1950年到2000年（特別是1970年後），洲際間的商品價格差縮減了76%，已經低於1914年的水平，其中74%是由於自由貿易政策，26%是由於更爲便宜的運輸。從總體上來看，洲際間的商品價格差縮減了92%，其中18%源自相關政策，82%源自更爲便宜的運輸。考慮到海上運輸向來是遠程貿易的主要渠道，因此上述發現從一個側面揭示了海洋空間的開放對於國際貿易體系的重要意義。

　　如果說上述邏輯反映了自由領導者國家將海洋看作貿易通道，那麼另一看法就是把海洋當作力量投送的渠道。對自由領導者國家來說，海洋作爲一種力量投送渠道，確保其開放通暢是爲了賦予自由領導者干預其他地區事務的能力，而這種能力有助於自由領導者贏得盟國的信任。唯有確保力量投送渠道的通暢，使其能夠到達盟國並提供協助，自由領導者的保護承諾纔是可信的。因此，巴里·波森指出，“對公域的控制會使美國提供的保護具有可信性”。需要注意的是，這一公域並非僅指公海，還包括儘可能大範圍的近海海域。因爲只有儘量確保近海海域的通暢開放，才能使其力量到達盟國，爲盟國提供保護。

　　與此同時，確保力量投送渠道的開放也是爲了維護地區的穩定。自由領導者國家之所以關注地區穩定，主要是因爲一個開放的國際自由貿易體系，需要確保整體國際環境的基本穩定。地區的動盪和戰爭不僅可能破壞海洋空間的開放，造成運輸成本的上升，還會導致某些對國際經濟體系至關重要的地區陷入混亂，從而影響整個國際貿易體系的正常運轉。例如，1990年伊拉克入侵科威特導致石油價格大幅波動，進而對國際經濟造成了負面影響。在自由領導者看來，作爲國際經濟體系的主要領導力量，“任何對全球經濟——既依賴於商品和能源的自由流動，也依賴於投資者的信心——的重大破壞，都會對美國造成災難性影響。因此，美國總統們不斷表示願意使用武力來確保進入市場、自由貿易和經濟穩定。”

　　此外，自由領導者國家“在開放的國際政治經濟體系中的既得利益，也決定了它們必須警惕那些實行重商主義或自給自足經濟政策的國家對一個開放的國際政治經濟體系有可能造成的危害”。此處連同下面的引文都出自《霸權的邏輯》一書，無需再加）其中，最爲嚴重的危害可能就是在歐亞大陸出現一個霸權國，這是因爲：“首先，如果某個單一國家取得歐洲（歐亞）大陸的霸權，那麼它同時將獲得必要的資源，從而能夠向主導性海洋強國及其自由國際政治經濟體系領導者的地位發起挑戰，這也是爲什麼歷史上主導性海洋強國兼自由國際政治經濟體系領導者總是在針對霸權覬覦國的制衡同盟中扮演關鍵角色；其次，一旦某個單一國家取得歐洲（歐亞）大陸的霸權，那麼它同時也將有能力使整個大陸市場對主導性海洋強國兼自由國際政治經濟體系的領導者完全封閉，而後者在開放的國際政治經濟體系中的既得利益則要求體系中的主導性區域在政治和經濟上保持對自己及追隨者的‘門戶開放’。”

　　無論是爲了保護盟國，避免地區動盪，還是爲了遏制可能出現的大陸霸權，自由領導者國家都需要進行力量投送以採取行動。爲此，確保海洋空間的開放，使其成爲投送力量的通暢渠道，便是自由領導者國家實現上述目標的必要前提。與此同時，力量投送渠道的通暢往往意味着貿易航道的開放，而這正是國際自由貿易體系順暢運轉的基礎。一個順暢運轉的國際自由貿易體系不僅有利於自由領導者國家本身的發展，並且還因有利於其他國家而爲自由領導者國家的領導地位提供基礎。因此，詹姆斯·克拉斯卡指出，“航行自由應當是國家戰略和國際外交的重要構成要素，因爲它是美國獲得全球性權勢的關鍵賦能者，並且是避免衝突和防止戰爭的主要踏板。”

　　對自由領導者來說，維護力量投送渠道的開放與維護貿易航道的通暢是同樣重要的，但對其他受益於國際自由貿易體系的國家來說，維護貿易航道的通暢纔是其關注點。不過，由於自由領導者國家承擔了維護貿易航道通暢的主要責任，其他國家完全可以搭自由領導者的“便車”，自身無需積極維護貿易航道的通暢。考慮到自17、18世紀以來，公海航行自由已經得到普遍認可，且如今的過度海洋主張也多是針對近海海域的軍艦，再加上這些國家遠無自由領導者那樣的全球性利益和能力，所以，對它們來說，維護海洋空間的開放雖然很重要，卻無需自己積極維護。當然，它們有時也需要按照自由領導者的要求承擔維護義務，但無論是力度，還是態度，都無法同自由領導者國家相提並論。

　　▍沿海國家：封閉海洋資源和空間

　　如果說自由貿易的受益者構成了海洋空間開放的主要支持者，那麼從邏輯上來說，似乎國際自由貿易體系的受損者將成爲“自由海洋”的主要反對者。然而，就現實而言，不願進入國際自由貿易體系，試圖推行自給自足經濟政策的國家其實無需藉助對空間的封閉來實現上述目標，它們只需控制國內資源、提高對外關稅，就可實現國家經濟的自主，免於國際貿易體系的滲透。即便是意圖創建一個自給自足經濟區的大陸霸權，通常也只是在消極意義上支持“封閉海洋”。也就是說，它是爲了阻礙自由領導者獲取某些資源，而非試圖爲自身獲取資源纔會對海洋空間進行封閉，拿破崙的大陸封鎖體系即是其體現。因此，自由貿易的受損者遠非“封閉海洋”的主要支持者。至少，相對於自由貿易與“自由海洋”之間的天然聯繫，經濟自足與“封閉海洋”之間的聯繫並不明顯。

　　事實上，“封閉海洋”的支持者主要是那些試圖獲得近海資源的沿海國家。早在格勞秀斯指出魚類資源不會耗盡，進而主張保持海洋自由時，蘇格蘭法學家威廉·威爾伍德就曾批評這一論據站不住腳。在他看來，蘇格蘭東部海岸曾經充斥着白魚（WhiteFishes），但隨着雙桅漁船的不斷湧進，白魚遠離了這些海岸，還導致本土魚類資源的枯竭。而隨着拖網捕魚技術的發展、蒸汽動力的採用，以及拖網漁船數目、規模、速度和存儲能力的提升，魚類資源的可耗盡性變得日益明顯，國家間因爲爭奪魚類資源而出現的糾紛也愈發頻繁。爲了解決此類糾紛，獲得對臨近海域魚類資源的專屬權利，1839年，英國和法國達成協議，同意創建3英里專屬捕魚區。1882年，由法國、比利時、荷蘭、瑞典、挪威、丹麥和德國共同簽訂的《北海公約》進一步確立了這一制度。然而，挪威、瑞典等國很快就要求創建範圍更廣的捕魚區域。到了20世紀初，沙俄等國已經開始主張建立12海里的捕魚區。

　　除了魚類資源外，另一引人注目的海洋資源就是礦產資源。隨着勘探技術的進步，海洋礦產資源的探明儲量愈益增多。“1947年，世界近海的石油儲量被認爲不會超過1萬億桶，但到1966年，人們開始估計它有2.5萬億桶。1950年，人們估計位於美國大陸架上的天然氣儲量有50萬億立方英尺，但到1965年，這一估計變成了150萬億立方英尺。”與此同時，開採技術的成熟又進一步拓展了人們可利用資源的範圍。譬如，“在1953年，碳氫化合物的探井可以挖掘至水深70英尺處，而現在（1968年），這一數字已經變爲640英尺。1953年，沒有探井可以距離陸地超過25英里，而現在則已超過100英里。15年前，對海底礦牀的評估只能在極淺的海域進行，而現在則可在超過3000英尺的海域進行精確評估。” 可利用資源的愈益增多，促使人們進一步擴大對海域的管轄範圍，以此來獲得對海洋資源的專屬權利。自《杜魯門公告》發佈之後，許多國家紛紛效法美國，要求對近海海域的資源享有管轄權。

　　海洋資源之所以能夠促使沿海國家“封閉海洋”，一方面自然是因爲這些資源構成了沿海國家民衆生活和經濟發展的重要來源，魚類資源不僅是國民的食物來源，也是漁業發展的基礎，更是國家的財政收入來源。而海洋油氣資源則是工業經濟發展的動力。另一方面，海洋資源的可耗盡性構成了“封閉海洋”的又一理由。如前所述，海洋資源的公有性質，使得資源利用者缺乏進行可持續開發利用的動能。畢竟，當資源維護的收益可以爲其他利用者所共享，卻無需承擔相應的費用時，維護資源的能動性就會大受壓制。海洋資源終歸是有限的，因此，當所有人都在攫取這一資源時，誰也不願意等到合適的時候再去利用資源。事實上，即便在國家對外“封閉海洋”之後，倘若沒有限制國民的自由准入，還是有可能造成資源的過度利用，因爲其只是將完全開放的“公有地”變成了相對開放的“公有地”而已。美國漁業在20世紀60年代末就曾出現這一問題：“魚類資源遭到過度捕撈，且其同漁民一樣面臨着外國船隊較強捕魚能力的威脅。漁業本身尚未實現現代化，並在很大程度上維持着小規模、以家庭爲中心的運營方式。這一產業以小型漁船、過度投資和過度捕撈爲特徵。與此同時，整個產業還缺乏縱向的經濟整合，即魚類捕撈和魚類加工沒有銜接起來。”

　　儘管這並不必然意味着要引入產權，但它確實構成了“封閉海洋”的一大合法性來源。畢竟，要想在保護海洋資源的同時對其進行開發利用，確立國家對海洋資源的專屬權利似乎是應有之義，由此既能滿足國家開發利用海洋資源的需求，又賦予國家進行可持續開發的動能——這些資源現在已經成爲“我們的資源”。正如《杜魯門公告》所揭示的，美國確立對大陸架資源的專屬權利，既是爲了確保這些資源合法地成爲“我們的資源”，同時也是爲了避免國家間競爭造成資源耗竭。基於此，在美國和拉美各國的推動下，藉由在三次聯合國海洋法會議上的談判、協商，大陸架和專屬經濟區制度最終得以確立，二者賦予沿海國家開發、利用其上資源的專屬權利。不過，需要注意的是，這種專屬權利僅僅針對海洋資源，雖然部分沿海國家試圖將其作爲封閉海洋空間的理據，但就可持續開發利用海洋資源這一邏輯來說，它只是主張對海洋資源進行管制，並不要求封閉海洋空間。

　　要求封閉海洋空間的理由其實來自於沿海國家對安全的擔憂。對沿海國家來說，其安全隱患的一大重要來源就是海上。隨着海軍裝備與技術的發展，海上威脅的來源可以越發遠離陸地。噴氣式飛機、海基導彈等將海軍艦船的威脅擴展至數千英里，而愈益先進的規避攔截能力又在很大程度上導致這些武器防不勝防，再加上潛艇等武器平臺的隱蔽能力，防禦海上威脅的難度愈發增大。除了海上火力的直接打擊外，海上威脅的另一主要表現就是作爲外來力量投送的主要渠道。作爲一種機動空間，海洋可以將大規模的武裝力量迅速投送到某一地區，併爲其岸上行動提供海基支持。正如傑弗裏·蒂爾所說：“如果它們擁有適合的航母和飛機，海軍就可以迅速到達戰區，對岸投送力量——包括軟力量和硬力量，與部署在岸上的部隊和補給相比，其靈活性更強且相對不易受到攻擊。” 藉助於此，其他國家可以干涉沿海國家的內部事務，甚至剝奪其主權。

　　對像美國這樣的海洋強國而言，它可以通過爭奪制海權、實現前沿防禦來避免受到來自海上的威脅。但無力爭奪制海權的沿海國家只能通過對近海海域採取某種形式的管制來預防來自海上的危險。譬如，20世紀20年代末、30年代初的蘇聯新海軍學派就曾主張，由於蘇聯無法贏得制海權，且新技術的發展又暴露了大型水面艦艇的弱點，蘇聯應當通過由水雷陣、海岸火炮、潛艇和魚雷快艇整合而成的體系開展就地防禦。即便是現在，挪威等國也在強調應該“最大限度地利用聯合行動和海岸地形”，“通過施加懲罰來遏阻大規模的海軍行動，而不是倉促地試圖擊敗它。”這種近海防禦戰略的主要思路就是阻止敵人利用近海地區來實施火力打擊和發動兩棲攻擊。有鑑於此，沿海國家除了要發展一支適於近海防禦的軍事力量（包括水面艦艇、潛艇部隊、陸基航空兵以及彈道導彈）外，還可以從法理上擴大國家對近海海域的管轄權，以此來封閉海洋空間，限制其他國家船隻（主要是軍艦）的海上行動。譬如，要求外國軍艦在領海無害通過時取得事先授權；限制在用於國際航行的正常航道進行羣島海道通行，並要求進入羣島水域的軍艦進行事先通報；主張在專屬經濟區進行軍事訓練或演習時需經事先同意。

　　相對於傳統安全邏輯可能引發的爭議，因非傳統安全威脅而“封閉海洋”似乎更能獲得國際社會的認可。根據前聯合國祕書長潘基文的界定，海上非傳統安全威脅主要包括七種形式：（1）海盜和武裝搶劫；（2）恐怖主義行動；（3）非法販運武器和大規模殺傷性武器；（4）非法販運毒品和精神藥品；（5）人口走私；（6）非法捕魚；（7）環境污染。這七種威脅被看作是對整個國際社會而非某一沿海國家的威脅。因此，防範上述七種威脅、維護海上基本秩序有益於整個國際社會，因之產生的管轄權擴展因而更能獲得國際社會的支持。

　　以恐怖主義爲例，2003年5月31日，時任美國總統布什在波蘭的克拉科夫發起“防擴散安全倡議”（Proliferation Security Initiative），其目的旨在防止大規模殺傷性武器通過海、陸、空進行擴散。爲此，參與倡議的國家可以並應當對行經其內水、領海、毗連區的船隻進行監督，當有理由相信這些船隻載有大規模殺傷性武器及其運載系統和相關材料時，可以登船檢查，並在確認之後予以扣押。儘管《聯合國海洋法公約》第19條似乎可爲其辯護，但關鍵在於，載有大規模殺傷性武器及其運載系統與相關材料是否會損害沿海國家的和平、良好秩序或安全。除非能夠明確證明這些大規模殺傷性武器及其運載系統與相關材料屬於恐怖分子，或將被用於恐怖活動，否則僅僅運載並不足以證明沿海國家的和平、良好秩序或安全將會遭到威脅。因此，針對這一倡議的合法性尚存諸多爭議。然而，鑑於國際社會已有105個成員參與其中，所以很難否認這一倡議其實已經取得了相當大程度的國際社會支持。

　　相對於單純以傳統安全理由來試圖“封閉海洋”，以其他形式的海洋安全理由來“封閉海洋”似乎更能獲得國際社會的支持——儘管並非沒有爭議。畢竟，它們涉及海上總體秩序，因此防範、制止非傳統海上安全威脅是對整個國際社會的助益。也正因爲如此，推動“封閉海洋”進程的並不一定是沿海國家，美國顯然就不是因爲其沿海國家身份而去推動“防擴散安全倡議”的。隨之擴展的管轄權也並不一定只屬於沿海國家，譬如，“防擴散安全倡議”賦予所有參與國在公海攔截可疑船隻的權利。但無論如何，沿海國家在此過程中獲得的管轄權不會憑空消失，雖然管轄權的擴展只不過是國際社會在應對日益增長的海上安全挑戰的過程中所產生的副產品而已。

　　▍“自由海洋”VS.“封閉海洋”

　　沿海國家雖然會以保護海洋資源和維護海上秩序來爲“封閉海洋”辯護，但其視角主要還是從單個國家出發的。正如《杜魯門公告》所表明的，沿海國家首先關注的總是“我們的”海洋資源和海上秩序。雖然這些海洋資源和海上秩序構成了整個海洋資源和海上秩序的一部分，但對其的破壞首先影響的是臨近沿海國家。沿海國家雖然會從國際社會的角度來爲“封閉海洋”辯護，但其視角終究是民族性的、國家性的。因此，沿海國家關注的重點主要是近海，畢竟，“我們的”海洋資源和海上秩序指的往往就是近海海域的海洋資源和海上秩序。而且，更爲重要的是，近海是大多數沿海國家防禦海上威脅的主要區域。正因爲如此，沿海國家不僅要求“封閉”海洋資源，還主張“封閉”近海海洋空間。前者試圖確立對海洋資源的專屬權利，後者旨在限制軍艦在近海的行動自由；前者是爲了可持續地開發利用海洋資源，後者則是爲了阻止來自海上的威脅。

　　對自由領導者國家來說，其視角同樣是民族性的和國家性的。只是在它看來，對其民族和國家最爲有利的就是構建並維護一個自由、開放的國際貿易體系。因此，儘管自由領導者國家也試圖“封閉海洋”，但其關注重點只是確保海洋資源的獲取和可持續開發利用。也就是說，海洋的“封閉”只是就海洋資源而言，海洋空間的開放則是不可妥協的，因爲海洋空間的開放有助於國際自由貿易體系的正常運轉。同時，爲了保障力量投送渠道的通暢以實現干涉地區事務的能力、避免大陸霸權的出現、維護國際環境的基本穩定，自由領導者尤其要求近海海域空間保持開放。

　　如此來看，自由領導者國家和沿海國家在海洋資源的封閉上（至少在近海）其實並無多少歧異，二者都意識到需要海洋資源來確保國民的生存和國家的發展，因此主張對近海海域資源的專屬權利，也都主張對遠洋漁業進行管制，避免過度捕撈。但就“區域”海底資源來說，美國更願意維持“區域”海底資源的開發自由，這也是美國未能批准《聯合國海洋法公約》的重要原因。不過，這一問題更應被看作是資源開發能力較強的國家與能力較弱的國家之間的矛盾。與此同時，二者關於公海海域的空間開放也並不存在多少分歧。儘管出於維護海上秩序的考慮，二者均主張對某些海洋行動進行限制，但它們並不反對整體海洋空間的開放。即便是對沿海國家來說，因其關注的重點主要是近海海域，對公海的空間開放並不會無端反對，再加上多數沿海國家受益於國際自由貿易體系，所以它們通常還是商船航行自由的支持者。

　　事實上，二者的關鍵分歧在於近海海洋空間的封閉與否，且其主要針對的是軍艦的海上行動。自由領導者國家允許沿海國家（包括自由領導者國家本身）爲了維護海洋資源和海上秩序而“封閉海洋”，只是這種“封閉”不能延伸至海洋空間。自由領導者國家擔心：一旦封閉海洋空間，國際自由貿易秩序就有可能招致嚴重破壞甚至完全崩潰，而這一秩序是自由領導者賴以實現繁榮、確保其領導地位的基礎所在。並且，海洋空間的封閉還有可能阻礙自由領導者將武裝力量迅速部署到世界各地，以便在此基礎上遏制地區霸權，保護地區盟國，維護地區穩定。沿海國家可能同樣認同近海海域空間的開放，只是這種開放僅針對商船。一旦涉及軍艦，某些沿海國家就會擔心來自海上的威脅，並因此試圖“封閉海洋”，限制軍艦在近海海域的行動自由。正是在近海的海洋空間開放（針對軍艦）這一問題上，自由領導者國家和沿海國家出現了難以彌合的矛盾，二者均將其看作是確保國家安全和發展的基礎，將其視爲國家利益並堅決予以維護。

　　據此來看，在中美關於南海航行自由的爭議問題上，美國顯然並非只是爲了遏制中國的崛起纔在南海（包括東海）發起“航行自由計劃”行動。對它而言，航行自由也是確保美國維護國際自由秩序及其領導地位的基礎。因此，任何在它看來有礙航行自由的行動及其主體都會遭致其反對。只是美國認爲，中國近年來在南海的積極維權、填海建島，以及發展反介入能力，似乎表明其正在發展東亞版本的門羅主義。因此，爲了確保其干涉東亞事務的能力，使其對盟國的承諾具有可信性，美國日益積極介入南海問題。按照陸伯彬的說法，“美國在其盟友與中國的海洋領土爭議問題上採取了更加高調的支持態度”。

　　但需要注意的是，這並不意味着美國已經開始在南海領土爭議問題上選邊站隊。或者說，這種選邊站隊並不能說明美國認同其他聲索國的權利主張，而反對中國的權利主張。根據美國2016財年的“航行自由計劃”報告，越南、菲律賓、馬來西亞等聲索國均在其行動名單之中。因此，與其說美國是因爲支持其他聲索國的權利主張而選邊站隊，不如說它是由於反對中國的積極維權而選邊站隊。而且，這種反對也不僅是因爲中國的權利主張不符合《聯合國海洋法公約》，而更多的是出於對中國可能倚仗維權封閉南海、成爲地區霸權的擔心。這也是爲何希拉里會在河內聲稱“美國在航行自由、進入亞洲海洋公域、在南海地區尊重國際法等問題上存在國家利益”。因此，美國的關注始終是在南海海域的空間開放這一問題上，擔心南海的領土爭議以及中國在南海的主導地位最終會削弱商船和軍艦的航行自由。

　　但正如中國政府所反覆宣示的，“南海的航行自由從來不存在任何問題”，或者更確切地說，商船在南海的航行自由從來不會遭到無端阻滯。就中國的對外貿易依存度來說，中國同樣需要確保海洋貿易航道的通暢開放。這一方面說明中國和美國在維護海洋貿易航道通暢這一問題上存在共同利益，另一方面則意味着中國和美國的關鍵分歧其實在於軍艦在南海（包括東海）的航行自由問題。前者是爲了預防來自海上的威脅，拓展海上防禦縱深，後者則是要確保干涉東亞地區事務的能力。

　　基於此，應當將中美南海矛盾同南海領土爭議區分開來，美國並無意圖在中國同其他聲索國的領土爭議問題上選邊站隊，它始終關注的是近海海洋空間的開放（尤其是針對軍艦）。而一旦將中美南海矛盾同南海領土爭議混同起來，就有可能大幅縮小解決中美南海矛盾的操作空間。畢竟，一旦涉及領土主權爭議，談判的餘地就將所剩無幾。與此同時，美國對海洋空間開放的關注意味着它同其他聲索國之間同樣存在矛盾。事實上，菲律賓（從1993財年至今，除2011財年）、越南（從1996財年至今，除2004-2009財年）、馬來西亞（從1998財年至今，除2004-2006財年）等聲索國均曾出現在美國的“航行自由計劃”行動名單當中。而限制軍艦在近海的行動自由構成了美國針對這些國家採取“航行自由計劃”行動的一大理由。因此，至少在軍艦航行自由這一問題上，美國不僅與中國，同時也和其他聲索國存在分歧。這也就意味着，在此問題上，中國與其他聲索國事實上存在着合作空間。

　　與此同時，中國與美國同樣存在着合作的可能。如前所述，兩國在保護海洋生態環境、維護海洋貿易航道通暢等問題上存在共同利益，因此，在推動海洋資源可持續開發利用、維護海上秩序方面，兩國完全可以進行合作。事實上，兩國確已在“打擊非法、不報告和無管制捕撈”、“預防和減少海洋垃圾”、“設立海洋保護區”、“打擊海盜”、“雙邊聯合搜救”、“海上聯合執法”等方面開展了一系列合作。這些功能性合作即便無法產生如功能主義者所說的那種外溢效應，至少也可作爲中美兩國相互溝通、避免誤判的重要平臺。

　　雖然中美兩國在近海的軍艦航行自由問題上存在分歧，但考慮到中國對國際自由貿易體系的日益融入和堅定支持，考慮到其“海外能源資源、戰略通道安全以及海外機構、人員和資產安全等海外利益安全問題凸顯”，中國勢必需要發展一定程度的遠洋能力，才能進行“遠海護衛”，確保戰略通道開放並維護海外利益。只是如此一來，中國軍艦同樣可能遭遇航行自由問題，正如在西太平洋海域所遇到的那樣，所以，在近海的軍艦航行自由問題上，中美兩國並非沒有達成共識的可能。而這種可能意味着在近海的海洋空間開放問題上，中國既要考慮如何避免來自海上的威脅，同時也要注意隨海外利益拓展而來的遠程投送需要。

　　本文原載《外交評論》第35卷2018年第4期，原標題“航行自由問題與中美的南海矛盾——從海洋的自然屬性出發”。歡迎個人分享，媒體轉載請聯繫版權方。

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