2018-10-24

　　張春

　　生態領域的強力改革能否扭轉中國近海生態保護與開發之間屢敗屢戰的局面？張春撰文探討

　　白鶴聚集在吉林省的梅爾梅格溼地。圖片來源：Xinhua / Alamy Stock Photo

　　1963年，中國在位於渤海灣、不足一平方公里的大連蛇島建立了第一個海洋保護區，保護生存在這裏和附近海域的上萬條蝮蛇；1980年，蛇島和附近的大連老鐵山一起被批准國務院批准爲國家級自然保護區。

　　此後的近40年，中國近海海洋保護區建設開始了與經濟發展的漫長賽跑。沿着中國1.8萬公里的海岸線，各種大大小小的保護區被建立起來。截至2017年，中國海洋保護區面積近12.4萬平方公里，佔中國管轄海域面積的4.1%。

　　但各地熱火朝天的圍填海和沿海開發不斷蠶食着保護的成果。幾乎與保護區建設同步發生的是，上世紀後50年內，中國損失了53%的溫帶濱海溼地、73%的紅樹林和80%的珊瑚礁；中國沿海的河口、海灣、灘塗溼地，因污染排放導致的水體富營養化、重金屬污染等，多數處於亞健康狀態。保護在多數情況下輸給了開發。

　　隨着中國領導層近年來提出“生態文明”等頂層設計理念，並推行大部制改革和生態紅線政策，中國近海環境保護是否有望重複中國在氣候變化和空氣污染等問題上的故事，迎來“拐點”？這個問題的答案事關未來中國漁業捕撈、水產養殖和沿海開發的走向。

　　從無到有

　　中國海洋保護區建設的歷史幾乎與中國環境保護的歷史同步。1980年蛇島建成第一個國家級海洋保護區之後三年，中國將“環境保護”確立爲一項基本國策。1982年《中華人民共和國海洋環境保護法》（簡稱《海洋法》）通過，海洋保護區建設有了明確的法律依據。1990年，負責制定和執行海洋保護相關法規的國家海洋局，設立了其管理的首批五個國家級海洋自然保護區。由國務院制定的專門管理海洋保護區的《海洋自然保護區管理辦法》也於1995年應運而生。

　　大連的蛇島是中國的首個海洋保護區。來源：百度地圖

　　中國主要的海洋自然保護區，大多在《海洋法》通過後的20年間建立。例如位於渤海灣的遼寧大連斑海豹國家級自然保護區，於1992年建立，1997年升級爲國家級自然保護區，是中國面積最大的自然保護區之一，也是爲數不多的海洋哺乳類動物保護區。

　　2000年以後，國家海洋局開始將重心放在 “海洋特別保護區”的建設上。相比海洋自然保護區，海洋特別保護區的概念更寬泛。除了“海洋生態系統敏感脆弱和具有重要生態服務功能的區域”，它還可以用來保護歷史文化遺蹟，甚至那些適合進行未來產業發展的預留區域。國家海洋局海洋環境監測中心溼地中心副主任廖國祥表示，海洋特別保護區其實是在有效保護和科學利用之間尋找平衡的嘗試。

　　2002年，福建建立了中國第一個地方政府批准的海洋特別保護區。由海洋局制定的、專門管理海洋特別保護區的《海洋特別保護區管理辦法》於2010年頒佈。相比起需要國務院批准才能設立的國家級海洋自然保護區，海洋特別保護區的設立只需獲得國家海洋局批准，審批級別相對較低。截至2016年，中國已經有了近八十個國家級海洋特別保護區，包括各類海洋公園、重要的海島和油氣資源開發預留區域等。

　　在經歷了近40年的建設，特別是近幾年的積極發展後，中國近海形成了12.4萬平方公里的海洋自然保護區和特別保護區網絡，相當於英國國土面積的一半。2012-2017年五年期間，中國海洋保護區佔中國管轄海域面積的比例，就從1.2%提升到了4.1%。中國似乎迎來了海洋保護區建設的高潮。

　　不過相比世界各國管轄海域內平均14.4%的保護率，這個數據還很低；比起2010年國際生物多樣性公約締約方大會達成的在2020年將各國10%管轄海域納入保護的目標，也還有不小距離。

　　參差的保護效果

　　和全球其他國家的海洋保護區一樣，雖然名爲“保護區”，但不同的海洋保護區保護力度不同。有研究認爲，要取得理想的保護效果，一個海洋保護區需做到禁漁、監管得力、建立時間長（大於10年）、面積足夠大（大於100平方公里）以及有天然屏障阻隔人類活動。至少要有其中三個要素，才能實現有效保護。

　　如果按照上述標準，中國只有早期建立的部分國家級自然保護區符合要求。幾乎近十年纔開始大規模建設的海洋特別保護區，因爲在設計中就或多或少允許一定程度的開發，其保護效果要打上折扣。

　　世界自然保護聯盟（IUCN）中國代表處代表張琰說，中國的海洋特別保護區試圖平衡開發和保護功能，通常只能對應到IUCN第五類保護區——同時滿足保護和遊憩需要的景觀保護區，距離高等級的保護區尚有距離。而海洋特別保護區中的“潛在礦產、油氣開發區”的保護等級甚至更低。

　　當然，保護效果打折，也與中國保護區多部門管理力量分散、以及監督力量不足有關。

　　國家級自然保護區因爲由國務院統一批覆，且多數有專門管理機構，管理層級較高，保護效果相對較好。國家級海洋特別保護區則全部由海洋局批准管理。除此之外，各種層級更低的保護區則由許多部門批准和監管，如農業部門管理“水產種質資源保護區”，林業部門管理的“溼地保護區”，以及環保部門參與管理的多種類型保護區等。

　　這種分割管理模式，不僅導致單個部門想要申請大型保護區並不容易，也使得部門間爭相劃定保護區，同一區域可能有多部門管理。如江蘇鹽城珍禽（丹頂鶴）國家級自然保護區，歸環保部門管理；與這個保護區重疊的還有一個國家級麋鹿保護區，歸林業部門管理。一些海洋特別保護區，也同時掛了風景名勝區的牌子，同時接受海洋局和旅遊管理部門的監管以及資金支持。

　　“中國海洋保護區管理是比較亂的，在（2018年3月大部制）改革之前，涉及海洋保護區管理的部委非常多，包括國家海洋局、國家林業局、農業部、環保部、國土資源部等。”廖國祥說。

　　世界自然保護聯盟（IUCN）報告認爲，由於海域環境的使用由數量繁多的社會羣體分享，最理想的情況是由一個政府部門管理一個保護區內所有的活動，並在保護區的設計階段充分納入多個當地利益相關方的意見。

　　徐聞國家級珊瑚礁自然保護區。圖片來源：百科

　　保護和開發並進

　　部門分割還不是中國海洋保護區面臨的最大威脅。中國過去四十年大規模的經濟開發對中國近海環境保護的努力帶來了最直接的衝擊。

　　上個世紀，中國沿海共有過三輪的大規模填海，包括建國初期的圍海場建設，上世紀六七十年代的圍海造田，以及上世紀八九十年代的圍海養殖潮。

　　進入新世紀後，沿海經濟發展加速，大型沿海港口、臨海工業園、沿海經濟帶開發紛紛向海要地，掀起了第四輪圍填海潮。

　　改革開放帶來的生產力解放也激發了中國近海漁業的大發展，從1995年開始近海捕撈總量就在每年1000萬噸以上，大大超過漁業專家建議800-900萬噸的最大可捕撈量。

　　保護和開發，就像在賽跑。原本應當受到保護的區域被開發的情況屢見不鮮。僅2005—2012 年間，就有遼寧蛇島老鐵山國家級自然保護區、江蘇鹽城溼地珍禽國家級自然保護區等 9 個沿海、海洋自然保護區的面積被調減，調減面積達5756.77 平方公里。

　　2018年7月25日國務院發佈《國務院關於加強濱海溼地保護嚴格管控圍填海的通知》，試圖給激進的沿海開發和圍填海踩剎車。

　　國家海洋二局研究員曾江寧在文章中提到：“自然岸線的大量消退、灘塗成塊連片的快速消失和淺海高強度的漁業捕撈活動造成近海生物多樣性的下降。”

　　海洋生態紅線

　　從2012年起，在國務院監督之下，渤海灣三省一市（遼寧、山東、河北、天津）開始了“海洋生態紅線”的試點。海洋保護區建設似乎出現了轉機。

　　在試點基礎上，2016年，國家海洋局出臺了《關於全面建立實施海洋生態紅線制度的意見》，標誌着全國海洋生態紅線劃定工作全面啓動。

　　中國政府早在2011年就提出“生態保護紅線”概念，但直到2017年2月，中共中央和國務院共同發佈《關於劃定並嚴守生態保護紅線的若干意見》，明確提出地方各級黨委和政府是嚴守生態保護紅線的責任主體，生態紅線作爲一項環境政策才慢慢展現出它的約束力。

　　全國生態紅線制度給亂象紛呈的海洋開發帶上了新的“緊箍咒”，其中一條紅線就是海洋生態紅線區面積佔沿海各省（區、市）管理海域總面積的比例不低於30%。

　　這個目標給創造更大的海洋保護區提供了想象空間。山東大學威海分校海洋學院教授王亞民認爲，海洋生態紅線的設立是爲了搶救性地保護一些生態系統。“一個國家級海洋自然保護區的建設，大約需要10年的時間”，他說，“等待建立保護區太慢了。”

　　紅線區域分爲禁止開發區和限制開發區。按照紅線劃定準則，所有的海洋自然保護區都屬於禁止開發範圍之內，而限制開發區域，主要是一些尚未納入保護範圍但有保護價值的區域，如重要漁業水域、濱海溼地，珍稀瀕危動物集中分佈區等。

　　配圖：根據遼寧省政府辦公廳2017年公佈的海洋保護區和海洋生態紅線地圖製作。除海洋自然保護區和海洋特別保護區（含特別保護海島）之外，所有其它類型的區域都是生態紅線制度下產生的禁止開發或限制開發類區域。

　　“如果把所有的紅線保護區算進來，中國受保護的海域面積將大大增加。”廖國祥說。

　　雖然廖國祥和王亞民都看好海洋生態紅線的保護作用，但到目前爲止，海洋生態紅線的劃定尚無法律依據，“限制開發”這樣的模糊規定恐怕也難以保障紅線區域的保護效果和力度。

　　近海生態管理格局鉅變？

　　2018年3月，中國公佈國務院大部制改革方案，將國家海洋局、國土資源部、水利部、農業部等下轄的自然保護區，風景名勝區、自然遺產、地質公園等統一歸入自然資源部下新組建的國家林業草原局管理。

　　那就意味着，由多部門分散管理多年的各類海洋保護區，終於有望歸入一家了。此前因爲部門分割、陸海分治造成的海洋保護區管理問題，在中央政府強力推進生態文明建設的背景下，出現了改善的曙光。

　　但大部制改革只是開始。一些工作的落實還要等待各部委下屬職能機構設置完全確定，而這些後續改革會影響到保護區的保護效果。

　　例如，在改革之前，環保部每年會對全國所有的自然保護區進行檢察，並出具年度環境公報。現在自然保護區全部歸入自然資源部管理。自然資源部是否還會延續環保部此前對保護區的環境監督手段，尚沒有定論。

　　此外，各類海洋保護區快速增加帶來的管理挑戰，以及如何整合原來分散在各部門的管理法規，都是近期要面對的問題。

　　“一些類型的海洋保護區，如漁業保護區，已經（建設了）幾十年了，積累了一些好的管理經驗。（改革後）漁業部門會把所有的經驗都交給一個原來以陸地保護爲主的部門嗎？”上海交通大學凱原法學院教授，海洋法專家薛桂芳表示。

　　但薛桂芳教授同時認爲，改革過渡期雖會涉及到許多部門利益的調整和糾纏，但是中國加強海洋保護的趨勢是明確的。

　　感謝跨境環保關注協會(CECA)對本文提供的大力協助

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