原標題：地方官員晉升錦標賽制是否真的存在？

　　李輝文

上回討論經濟學假設現實性的那篇小文章（詳見《不現實的假設和接地氣的經濟學家》，2019-11-06，澎湃商學院），用了一個政治學家和經濟學家關於官員晉升錦標賽制度的意見分歧做引子。本來以爲說過就算了，沒想到有讀者不肯得魚忘筌，揪住這個問題不放，其中一位還私信說：“文章前面挖的坑後面也不填上。”這是典型的看熱鬧不嫌事大的主，話看起來平淡無奇，其實暗藏殺機，翻譯一下是這樣的：“別扯那些有的沒的，你就直接回答我一問題：你摸着自己良心說，你認爲地方官員晉升錦標賽這事兒到底有沒有？”

這個問題的麻煩在於經濟學家內部也有分歧，我本不是專家，沒有研究，說啥都容易出錯，悶聲發大財纔是最好的，但是看到人家表現得這麼熱情，一句話不說也不好，所以就簡單說幾點不成熟的看法，請大家批評。各位如果有疑問或者補充，歡迎在文末留言。

經濟學家所討論的官員晉升錦標賽制理論，本來是用來分析企業內部的薪酬和晉升問題的一種理論。北京大學光華管理學院周黎安教授最早利用這個理論框架來解釋中國經濟增長中的地方政府行爲，隨後迅速引起了廣泛而持續的影響。所以要評價官員晉升錦標賽理論，有必要做點追根溯源的工作，先簡單說一下企業內的錦標賽制。

企業內的錦標賽制，本質上是一種根據僱員的相對績效支付獎勵的遊戲規則。這件事可以三層來說：第一，錦標賽制也是一種根據績效支付獎勵的制度；第二，錦標賽制下重要的不是絕對績效而是相對績效；第三，錦標賽制下的獎勵，除了貨幣收入，還可以是更高的職位；當職位晉升的依據是相對績效的時候，這種錦標賽通常就稱爲晉升錦標賽，即將晉升的機會留給相對績效最好的人。這幾個問題邏輯都很簡單，但是理清楚了有助於分析政治學家的批評。

一、根據績效支付獎勵

先說根據績效支付獎勵。我們見過不少根據績效支付獎勵的情況，比如計件工資，比如銷售人員的提成等等。但是，根據績效支付獎勵其實不是一件理所當然的事情。現實中我們可以看到，很多時候獎勵都不是按照績效支付的，比如企業支付給生產要素的獎勵，包括對資本支付的利息，對勞動者支付的月薪、週薪等等，就不考慮績效，至少是沒有直接和績效掛鉤的。

怎麼理解這件事呢？我們如果仔細觀察現實中對人們的努力支付獎勵的方式，就會發現，雖然形形色色，但歸納起來主要也無非就是兩種：要麼根據投入支付，要麼根據產出支付。而究竟選擇哪一種方式，是很有講究的。比如勞動者的回報，在改革開放之初就強調要按勞分配，但究竟是按勞動投入分配，還是按勞動貢獻分配呢？當時就曾經發生過激烈的爭論。

按貢獻或者績效分配獎勵的辦法不完美。比方說，績效好不僅是因爲努力，還可能是因爲運氣，所以你本來想獎勵給通過努力工作獲得的績效，結果事實上很大程度上獎勵了運氣；第二，績效難以全面、準確地衡量。但是，按投入分配也會有問題：投入也會有個品質的測度和監督問題，比方說，經營者或者勞動者可能偷懶，而確定是不是偷懶、監督偷懶都不免費。顯然，這是一個信息成本或者說信息不能免費獲得的問題。

當存在信息成本的時候，交易各方都會有動力想辦法節約信息成本。於是，最終在現實中看到的結果是：如果投入的數量和質量比較容易測度和監督，就對投入付費；如果投入不容易被測度和監督而績效比較容易，就對績效付費。通常來說，直接和績效聯繫緊密但又比較難以直接對相關人員的努力加以監督的崗位，比如一線的銷售或者管理部門，就更可能採取對績效支付獎勵的制度。

關於錦標賽制度要說的第一層意思——對績效付獎勵——就簡單說到這裏。

二、錦標賽制：根據相對績效給獎勵

接下來，再說根據相對績效而非絕對績效支付獎勵的事。錦標賽制意味着支付獎勵的標準是相對績效而非絕對績效——實際上如果是絕對績效不是錦標賽制了。根據絕對績效給獎勵，道理直觀明瞭，爲什麼還要搞出一個按相對績效標準來呢？答案當然是絕對績效標準有時候不好使，或者說這麼做信息成本還是太高了，而相對績效考覈可以把信息成本降下來。

相對績效考覈可能降低信息成本的第一個原因，是有時候相對績效比絕對績效容易識別，或者說對績效進行排序比直接測度成本要低得多。在百米跑的比賽中，要準確測度每一位選手的絕對成績是一件技術含量很高的事情，而如果只要列出選手們的成績排序則簡單得多。在現實中也經常看到類似的案例。比方說，同一個企業裏有甲乙兩位經理人，其中甲讓所在的部門在激烈的競爭壓力下克服了巨大的挑戰起死回生，而乙所在的部門沒有遇到有競爭力的對手，並且市場需求旺盛，因此他可以“躺贏”。這時候哪一位表現出來的能力更強一望而知，但如果一定要依據某種規則給兩位經理人的績效進行量化，可能非常困難，甚至可能出現重大偏誤，比如如果嚴格按照標準的財務指標衡量，那乙可能佔有明顯的優勢。

相對績效考覈可能降低信息成本的第二個原因，是可以將不確定性等外生衝擊的影響隔離開來。考慮這樣一個邏輯：如果我們相信投入和績效之間存在穩定的關係，那麼根據績效支付獎勵，本質上也就是對投入做支付。但問題是很多時候個人的努力，也就是他的投入，和績效之間並非一一對應的關係，因爲還有其他很多東西都影響績效，而其中可能很多重要因素和他個人的努力不相關。現實世界是充滿變數的，經濟學家將那些意料之外的變數稱爲“不確定性”。這些不確定性可能會對績效產生很重要的影響，曾國藩就喜歡說“半由人事半由天命”，我們平時也常聽說“謀事在人成事在天”，其實都是這個意思。

在不確定性衝擊對績效影響很大的時候，直接根據絕對績效給獎勵會扭曲激勵，比如經濟形勢不好的時候，銷售額下降主要不是銷售員不努力，但是他可能因爲絕對績效大幅下降而實際上遭到嚴重的懲罰。這其實也就是意味着，在根據絕對績效支付獎勵的時候，員工承擔的風險太大了。如果堅持採用這種規則，爲了彌補高風險，企業就需要在經濟形勢好或者正常的時候提供非常高的報酬給員工，這對企業來說可能成本又太高了。

而根據相對績效來給獎勵就可以緩解這個問題：外部衝擊對企業內部所有人來說都是一樣的，因此雖然每個人的絕對績效都受外部衝擊的影響，但績效排序是可以反映個人能力和努力的。這就像打高爾夫球一樣：如果正好那天天氣好，陽光明媚，也沒有風，那麼所有選手都可能以更少的杆數結束戰鬥；而如果趕上那天風大，那麼所有選手的絕對績效都會變差。但是大家成績的相對排序仍然可以反映選手的實力和狀態。換言之，強調相對績效的錦標賽制把所有參與者共同面臨的不確定性給隔離了：大家都面臨一樣的外部環境，但是你比其他人做的更好，那應該更可能是你的能力和努力程度高於其他人，而這正是企業希望識別出來的信息。

三、企業內部晉升錦標賽制：拿職位當獎勵

企業給員工的獎勵可以有不止一種方式。如果獎勵是與薪酬相關的職位，那麼企業內的錦標賽制就是晉升錦標賽制。實際上錦標賽制成爲主流經濟學的一個重要概念，起因就是有兩位經濟學家在1981年發表的研究當中，運用這個概念來對很多企業中員工的薪酬水平隨職位晉升而出現階梯式跳躍的特徵事實進行解釋。這種離散的階梯式跳躍的薪酬，無論人力資本理論還是職業生涯激勵理論都不能合理解釋。這種理論的核心是：薪酬與職位掛鉤，而職位晉升則是一個錦標賽遊戲。圍繞這個問題產生的大量研究都表明，儘管存在各種侷限，但總體而言，錦標賽制在很多時候都可以很好地降低信息成本和監督成本，提供有效的激勵。這個視角也爲經濟學家分析組織內部的勞動力市場、職務安排等問題提供了有啓發的視角。

以上是談的是企業內部的晉升錦標賽制。經濟學家就是借用這個理論框架來討論政府官員的晉升錦標賽問題的。那麼官員晉升錦標賽制和這是一回事嗎？在中國它到底存在還是不存在？政治學家們的批評究竟對還是不對？文章開頭說經濟學家意見也不一致，是不是也有一些經濟學家和政治學家持一樣的觀點？上回那篇文章還能自圓其說嗎？欲知端詳，請聽下回分解。

如果你有答案或者意見，歡迎在文末留言。我可以保證的是，下次我給的答案一定和你的不一樣。

四，財政分權制：官員晉升錦標賽制的前提

如筆者前文所述，官員晉升錦標賽制度實際上是企業內部晉升錦標賽理論的一個拓展（詳見《地方官員晉升錦標賽制是否真的存在？（上）》，2019-11-13，澎湃商學院）。換句話說，是將政府系統內部的官員晉升和企業內部管理人員的晉升作了一個類比。前面我們介紹過企業內部的錦標賽遊戲，接下來就可以討論官員晉升錦標賽理論了。

這個理論假說的初衷，是爲了解釋中國的持續高速經濟增長。中國改革開放之後的增長，是一場人類歷史上迄今人口規模最大的脫貧致富運動，數以十億計的中國人的生產方式、生活方式、思維方式因此發生翻天覆地的變化，中國和世界的互動關係也在這一歷史進程中發生了深刻的調整，中國日益深入地融入到全球經濟的分工系統當中，並且對世界經濟產生越來越重要的溢出效應。對一個如此重要、複雜而引人矚目的現象提出簡潔而富有解釋力的理論框架，對經濟學家而言無疑是極爲誘人的目標。官員晉升錦標賽理論就是朝着這個目標努力的重要成果。

但面對如此有吸引力的現象，自然不可能只產生唯一的解釋。在衆多替代性解釋中，有一個和官員晉升錦標賽理論的關係非常特殊，那就是財政分權理論。這個理論的目標和官員晉升錦標賽理論看起來很接近，但又不完全一樣，它試圖回答的問題是：中國市場化改革爲什麼能夠持續？這個理論和錦標賽制一樣，靈感也來自企業理論。它的基本思想也很簡單：在改革開放之後，地區之間出於財稅利益的考量而競相努力改進投資環境，就在這個持續的“爲增長而競爭”的過程中，各地的營商環境競相得到改善，這構成中國市場化改革持續推進的基礎。

五，分析地方政府行爲微觀基礎的努力

官員晉升錦標賽制理論試圖做的事情，可以認爲是把財政分權制下地方政府行爲的微觀基礎。簡單說來，邏輯是這樣的：政府其實不是一個個人，而是一個組織，一個由官員組成的組織，因此政府的行爲實際上是體現的政府內部官員的決策。換言之，要理解地方政府長期致力於推動市場化改革和經濟發展的行爲，就必須要對官員的行爲作出解釋：地方官員爲什麼願意努力將本地經濟發展作爲第一要務，又爲什麼能夠實現這個目標？

一些經濟學家認爲，從20世紀80年代開始，中國的政治體系中事實上存在着這樣一個遊戲規則：圍繞GDP增長而開展的官員晉升比賽，其中優勝者將獲得晉升。實際上晉升錦標賽制度在任何科層組織中都存在，但改革開放讓這種錦標賽的關鍵指標變成了GDP。這種錦標賽給關心仕途的官員提供了強有力的激勵去發展本地經濟，也就爲持續的經濟發展提供了可靠的動力。

那麼，這個故事對不對呢？

六，“看起來像”

在很多方面看起來官員晉升的GDP錦標賽是存在的。如果官員晉升GDP錦標賽作爲一個“假設”出現，那麼“看起來像”就足夠了。就像筆者前文裏提到的那樣，如果我們關心的是對現實中的行爲或者現象提出理論解釋，那麼重要的就是理論的解釋力，而不是糾結假設前提本身是否符合現實。也就是說，我們並不要求現實中提拔官員的時候真的有人把每位官員轄區內的GDP排個序，然後挑選優勝者晉升，而只需要結果“看起來像”是這樣就行了。

打個比方，如果研究者要模擬足球運動員踢出的“香蕉球”，他會用到空氣動力學的知識和最優控制原理：但顯然能踢出香蕉球的球員比熟練掌握空氣動力學和最優控制原理的球員多得多。可是那又有什麼關係呢？只要球員踢出的球讓他表現得“看起來像”是精通這些知識的物理學家，那麼假設他們懂得這些知識而構建出來的理論就是對他們行爲很好的模擬。

也正是在這個意義上，筆者前文裏政治學家說政府官員自己沒有意識到有這個制度，對於經濟學家來說根本不重要——“看起來像”就夠了。而的確晉升錦標賽制在很多方面是符合現實的，也就是“看起來像”。比如，幾乎很少有縣委書記或者縣長不懂經濟、不抓經濟的，有幾個問題，大概區縣一級的黨政一把手大概個個都信手拈來：轄區內重要開發區或者工業園區招商引資的基本情況比如七通一平九通一平的成本、畝均投資、畝均稅收、哪幾個大項目剛落地、哪幾個正在談，諸如此類。

政治學家們批評的第二個要點，實際上是說GDP之外影響因素多了去了。這無疑是對的，經濟學家並不否認這一點。經濟學家真正關心的是：給定其他條件不變，GDP績效好一點，晉升的概率是不是也會更大一點？而近年來經濟學中有很多實證研究顯示，官員的晉升和其轄區內的GDP績效之間存在着顯著的正相關關係，因此這個批評也是可以得到很好的解釋的。但是，這是不是表明政治學家的批評沒有道理呢？當然不是。

七，作爲降維考覈的錦標賽制適合官員嗎？

政治學家真正關心的問題是：現實中的晉升，是不是真的就是個GDP錦標賽？這個問題就不好回答了。也就是在這個意義上，那些讓我回答這個問題的朋友都是損友。挑戰這個假設的研究到現在爲止也積累了不少，不多說了。這裏就說兩點，都是之前的研究沒怎麼說過的。

第一點，官員晉升的GDP錦標賽制度假定這個遊戲只看單一指標，這實際上是有內在的邏輯矛盾的。GDP錦標賽制的本質是降維考覈。什麼意思呢？政府官員的績效有很多維度，除了GDP之外，還有就業、環保、維穩、安全生產、講政治等等。GDP錦標賽制度的故事是說，上級將多個維度的績效維度壓縮成一個來考覈和比較。

這樣做當然會帶來嚴重的問題，比如績效指標有長期和短期的區別，很多時候需要有人發揮“功成不必在我”的精神，這種精神除了靠思想政治工作之外，還需要有制度保障。否則，官員們都會只熱衷於被考覈的指標而忽略其餘。又比如，即使轄區內整體績效可測，但是這個績效是很多人努力的結果，因此如何識別出團隊合作中個人的貢獻就是一個難以克服的問題。再比如，作爲行政首長，轄區內的績效數據是可能去人爲操縱的。

實際上，在企業內部，正是因爲績效考覈存在這些問題，錦標賽制度才得以採用，這也正是分析企業內部晉升錦標賽制的時候得到的一個重要結論。這話還是不夠明白，容我稍微展開一下。在分析企業內部績效考覈和激勵問題的時候，經濟學家將激勵分爲顯性激勵和隱性激勵。所謂顯性激勵，就是根據績效給予獎勵。但只要遇到上述問題，那麼根據這種激勵就會扭曲行爲、損失效率。替代的辦法之一就是採用隱性激勵機制。

什麼是隱性激勵機制呢？隱性激勵機制又叫做聲譽機制或者信譽機制，它的關鍵特徵是行爲人基於長期利益而放棄眼前利益的行爲。這裏的聲譽，就包含大局觀、長遠發展的眼光、容人的雅量，等等。企業內部搞晉升錦標賽，也就是從內部提拔幹部，而不是從外部引進，一個重要原因就是了解行爲人的這些品質需要較長時間的觀察，從而可以大幅度減少僅根據單一或者有限的績效指標選擇幹部產生的失誤。換句話說，企業內部的晉升錦標賽制，一個關鍵特點是根據綜合表現而不是單一的可測度的績效指標選擇優勝者。晉升錦標賽制只要求相對績效考覈或者說只要求排序而不要求量化絕對績效的特點，又正好意味着可以大量節約決策所需要的信息量。

政府作爲一個公共決策的機構，其內部官員的績效指標，比企業內部的經理人維度更豐富，因此政府理論上不大可能只根據GDP一個維度來提拔幹部。退一步說，假設出現這種情況：GDP是一個非常好的綜合性指標，它可以集中反映官員多個維度的能力和努力程度（這個時侯學者將其稱之爲官員綜合能力的“充分統計量”），因此考覈這一個指標就足夠了，還是存在邏輯衝突：GDP本身是可以直接衡量的絕對績效指標，而錦標賽制一個最明顯的好處，是在考覈絕對績效麻煩的時候只需要以低得多的成本考覈相對績效就夠了。現在絕對績效指標都有了，爲什麼還要兜個圈子回去用相對績效考覈呢？

　　八，一把手說了就算？

說完了質疑官員晉升的GDP錦標賽制真實性的第一點：作爲降維考覈和激勵機制的侷限，現在來說第二點：官員晉升的GDP錦標賽理論只關注部門或者地區“一把手”的行爲。在這個故事裏，地方政府的行爲取決於官員的晉升激勵，而這種激勵只針對一把手。

這就帶來兩個問題。這就帶來兩個問題。首先，地方政府發展經濟的舉措，真的是一把手說了就算嗎？其次，這樣就真正把地方政府決策和行爲的微觀基礎說清楚了嗎？對第一個問題的回答是：不是。對第二個問題的回答是：並沒有。這兩個問題密不可分，我們簡單討論幾句。

一個地區、一個單位的一把手，看起來權力很大，其實受到的掣肘也非常多。爲什麼“宰相肚裏能撐船”呢？其實不一定是天生氣量大，而是因爲要考慮的方方面面的利益關係太複雜，時間長了要麼自己氣量變大，要麼氣量一直小，三振出局了。另外，經常可以觀察到這樣的現象：同一個人，在不同的地方做一把手，風格可能很不一樣：在有的地方雷厲風行，換了一個地方就施展不開了。這些都是官員的行爲事實上受到制約的表現。制約來自方方面面，其中有一類制約不可忽視，那就是：中層。

中層幹部對於一個組織至關重要。這個理論又是研究企業的人提出來的。這個人叫錢德勒，是研究企業史的經濟學家兼管理學家。他寫過一本書《看得見的手》，副標題很有意思：“美國企業的管理革命”。這本書最核心的問題是現代工商企業中經理階層的崛起，這種現象他稱爲“管理革命”，這裏的經理階層指的就是公司的中層管理羣體。

在錢德勒描述的現代工商企業中，有兩個關鍵特徵：一是中間管理層變得越來越技術化和職業化；二是在管理決策上職業經理人更願意選擇能促使公司長期穩定和成長的政策，而非貪圖短期利潤最大化。他們也因此成爲制約公司股東和高管短期化行爲的重要力量。事實上，和中層經理相比較，股東和高管都有更大的動力追求可見的短期績效：股東可以因此獲得更高的股價收益，而高管可以因此在經理人市場上發出顯示度高的信號；和他們比較，中間經理人員的利益和企業的長期利益更加一致。

類似的故事也發生在地方政府內部。實際上，地方政府的決策者遠遠不止黨政首腦，他們的背後是一個龐大而複雜的決策體系。地方政府首長在決策的時候，也很少會忽視中層的意見，一些關鍵部門的意見尤其重要，比如發改委、經信委、財政局、國土局、稅務局等。地方政府行爲在政府首腦頻繁更換的條件下仍能保持很高的穩定性，實際上和這個機制不無關係。

這也就意味着，僅僅解釋地方政府一把手激勵和行爲的官員晉升GDP錦標賽制度不足以對地方政府行爲作出充分的解釋，僅僅將政府行爲追溯到一把手的激勵和選擇的理論也不足以解釋地方政府決策的微觀基礎。

八，總結

回顧一下，究竟怎麼看那次研討會上政治學家的批評呢？或者說，究竟怎麼看官員晉升GDP錦標賽呢？

在經濟學家——至少是很多經濟學家——看來，作爲經濟理論的一個前提假設，真實性其實沒那麼重要：如果學者採用這個假設所構建的理論能夠對可觀察的現象作出合理的解釋，那就是一個好的假設。換言之，討論假設本身是不是合理沒有意義，它的價值高低取決於以它爲基礎的理論對現實的解釋力。圍繞官員晉升GDP錦標賽，集中了一批非常優秀的學者，很好地解釋了一些重要問題，同時也激起人們的很多思考，包括爭議。就此而論，作爲假設的官員晉升GDP錦標賽，無論真實性如何，都是非常有價值的。

但是，官員晉升的GDP錦標賽，除了作爲理論的假設前提之外，還有一個身份，就是作爲一個試圖直接描述現實的理論。在這個意義上，它的真實性，也就是它本身在現實中是不是存在，就很重要了。上文給出了一些支持和質疑的理由。在我的朋友中，一些人認同這個理論，其中還有人對這個理論作了修正和發展，另外一些人質疑這個理論，也寫了很好的文章來批評。

於是你要問：那你呢？

好問題！格林斯潘做美聯儲主席的時候，回答記者的問題有時候是這樣的：“我的朋友中有一些人贊同這個看法，另一些人反對這個看法。”

“那你呢？” 

“我贊同我的朋友們。”

我也贊同我的朋友們。

（作者李輝文爲上海對外經貿大學教授）