來源： 人民郵電報 ，原題《區塊鏈：如何填補法律監管“空白”？》

作者：中國信息通信研究院互聯網法律研究中心研究員 李雅文

如今，把區塊鏈作爲核心技術自主創新重要突破口，加快推動區塊鏈技術和產業創新發展，成爲大家關注的熱點話題。毫無疑問，區塊鏈將爲新一代信息技術發展帶來新機遇，引發新一輪技術創新和產業變革。而與之相隨的，是新技術新業務發展應用所帶來的法律空白和監管困境，如何在監管空白與監管過度之間找到平衡點，成爲擺在立法、執法者面前的一道難題。

區塊鏈的概念、特徵、應用發展

2008年11月1日，署名中本聰的作者發表了一篇名爲《比特幣：一種點對點的電子現金系統》的文章，闡述了一種不依賴第三方的電子交易系統——通過使用對等網絡來解決雙重支出問題的技術方案。2019年2月，經濟合作與發展組織(OECD)發佈《區塊鏈入門指南》，將“區塊鏈”界定爲“不受單箇中央機構控制的、網絡中各方之間共享交易信息的分佈式賬簿，它按時間順序記錄和存儲用戶之間的所有交易信息，網絡上所有用戶（節點）都擁有相同的信息副本，而非控制該分佈式賬簿的單一機構（例如銀行）所獨有。”因此總體來看，區塊鏈可簡單概括爲通過分佈式數據庫識別、傳播和記載信息的智能化對等網絡。

這項顛覆性的技術具有區別於其他技術的特殊屬性。2017年6月，世界經濟論壇發佈的《區塊鏈發展潛力報告》將區塊鏈技術的特徵總結爲以下幾點：分佈式的，而非集中式的；開放的，而非隱藏的；包容的，而非排他的；不可變的，不可更改的；以及安全的。這些特徵使得區塊鏈技術迅速形成一種可信賴的新型計算範式和協作模式，迅速融入並改變諸多行業的應用場景和運行規則。

截至2019年8月，全球區塊鏈產業累計投融資金額達到103.69億美元。而從區塊鏈底層技術概念的首次誕生，到產業應用的蓬勃發展，區塊鏈僅僅走過了10年的歷程。2009年，首個比特幣網絡——創世區塊誕生，伴隨比特幣礦廠、比特幣交易所以及其他加密貨幣的誕生，社會各界逐漸對“比特幣”及其底層技術“區塊鏈”予以高度關注。2014年，維塔裏克布特林發佈了名爲《以太坊：一個下一代加密貨幣和去中心化應用平臺》的文章，而以太坊、智能合約等相關去中心化應用的出現，將區塊鏈的應用從貨幣體系擴展到了股權、債券的登記、轉讓等權屬認證及轉讓的防僞管理，進一步豐富了區塊鏈技術的應用空間。2015年伊始，美國引領的全球區塊鏈市場戰略投資佔比開始增長，專利申請數量的漲幅達到3000%。2016年，由於區塊鏈技術的迅猛發展、概念的迅速普及以及市場行情的空前高漲，區塊鏈公司數量呈爆發式增長，連續兩年增幅超過250%；2017年至2018年是區塊鏈產業投融資最活躍的時期，區塊鏈技術開始落地，相關商用項目、產品紛紛湧現，而產業應用的高速發展帶來的監管空白和法律風險也逐漸凸顯，引發各國政府的高度重視。

國外區塊鏈政策法律梳理

從實踐情況來看，區塊鏈在不同國家的發展定位、發展方向和發展階段各有不同，因此圍繞區塊鏈及其相關應用，各國政府鼓勵技術發展與政策法律監管各有側重。多數國家重視區塊鏈技術在實體經濟中的應用，同時對加密貨幣及首次代幣發行等初具規模的“高風險”應用領域，多數國家持“包容審慎”的監管態度。

1.發佈區塊鏈產業發展國家戰略

搶佔全球技術創新高地、掌握規則標準制定權，已經成爲數字經濟時代國際競爭的重要戰場。面對區塊鏈帶來發展機遇，部分國家開展戰略佈局、出臺政策法規，在明確區塊鏈技術發展方向的同時，給予適當政策傾斜。2019年3月，澳大利亞公佈了《國家區塊鏈戰略路線圖》（National BlockchainRoad-map），加強對區塊鏈產業的監管引導、技能培訓和能力建設，加大產業投資力度，增強國際合作，提升產業競爭力，將區塊鏈整合到政府和金融部門，加快政府的數字化轉型，確保澳大利亞在該技術領域保持領先地位。2019年8月，德國發布區塊鏈戰略，明確了五大領域的行動措施，包括在金融領域確保穩定並刺激創新；支持技術創新項目與應用實驗；制定清晰可靠的投資框架；加強數字行政服務領域的技術應用；傳播普及區塊鏈相關信息與知識，加強有關教育培訓及合作，希望保持和擴大德國在區塊鏈技術方面的領先優勢，利用區塊鏈技術帶來的機遇，挖掘其促進經濟社會數字化轉型的潛力。此外，韓國、荷蘭、塞浦路斯、阿聯酋、馬耳他等國也先後制定了區塊鏈總體發展戰略，積極推動產業創新發展。

2.針對虛擬貨幣各國監管態度不一

虛擬貨幣作爲區塊鏈技術發展的起點和熱點，其合法性、流通性引發各國政府的高度關注，目前監管層面存在以下主要方向：一是否認虛擬貨幣的合法地位。如印度財政部曾明確表示不承認加密貨幣爲法定貨幣，印度政府議會宣佈採取一切必要措施，阻止用於資助犯罪活動和恐怖主義的虛擬資產，並且不允許虛擬貨幣成爲支付系統的一部分，此外，印度中央銀行禁止該國的銀行爲加密交換提供服務。二是不承認虛擬貨幣爲合法貨幣，但將其作爲其他合法“客體”。如巴西將虛擬貨幣視爲“商品”，新西蘭將其視爲“證券”，挪威將其視爲“資產”，英國將其視爲“外幣”和“私人資產”，其交易需滿足相應的稅費繳納等要求。三是承認虛擬貨幣的合法地位，並對交易機構、流程等作出規定。如日本政府修訂《資金結算法》，承認比特幣是一種合法的支付方式，併爲交易所制定了一系列標準和規則。韓國在承認虛擬貨幣合法地位的基礎上，要求其交易需經實名認證，外國人、未成年人和公職人員不得參與交易。泰國規定所有加密貨幣所有市場參與者，都必須在該法規生效日期後的90天內向SEC註冊，德國將數字貨幣購買商品或服務作爲支付手段，瑞士的楚格則成爲全世界首個允許在特定公共服務中使用比特幣的城市。

3.針對首次代幣發行融資（ICO）包容審慎

ICO的概念源自股票市場的首次公開發行,指融資主體通過代幣的違規發售、流通，向投資者籌集比特幣、以太幣等虛擬貨幣的行爲。對於ICO的監管，目前監管層面存在以下方向：一是通過立法、執法活動全面禁止ICO。如2017年9月，中國人民銀行等七部委聯合發佈《關於防範代幣發行融資風險的公告》，認定ICO行爲涉嫌非法集資、非法發行證券以及非法發售代幣票券等違法犯罪活動，在中國境內叫停包括ICO在內的所有代幣發行融資活動，清理整頓ICO平臺並組織清退ICO代幣，幾乎同一時間，韓國金融服務委員會認定ICO違反《資本市場法》，禁止國內公司參與ICO，並對參與ICO的人員實施嚴厲處罰。二是採取個案評估模式，判定是否受證券法等相關立法限制。如2017年7月，美國證監會發布《投資者公告：首次代幣發行》，根據每個ICO的實際情況判定發行或出售的虛擬貨幣或代幣實際性質，若爲證券，則ICO受《聯邦證券法》管轄。2018年2月，瑞士金融市場監督管理局發佈《ICO指導方針》，將代幣分成支付型代幣、功能型代幣和資產型代幣三種類型，根據代幣的潛在目的、是否可交易或轉移等個案具體情況，判斷金融市場法律法規是否適用ICO。三是明確ICO合法性，建立ICO註冊登記等監管機制。2018年4月，馬耳他內閣《虛擬金融資產法案》《馬耳他數字創新管理局法案》和《技術安排和服務法案》，爲加密貨幣、ICO以及區塊鏈相關技術提供監管框架。2018年6月，泰國證券交易委員會部門公佈了ICO監管細節，對ICO准入條件、交易所的年費及註冊資金等作出詳細規定。2019年4月，法國政府通過《金融法》，初步構建針對加密貨幣服務提供商和初始代幣發行的法律框架，包括對本地加密項目的特定篩選和管理要求，以及適應加密資產特殊性的稅收和會計框架。此外，日本、英國、新加坡等國家在允許ICO的基礎上，發佈“高度欺詐風險”警示，提醒投資者謹慎處理加密數字貨幣投資，同時明確ICO需遵守涉及反洗錢、禁止資助恐怖主義、財稅法、銀行法、證券交易以及集體投資等立法的相關規定。

4.鼓勵技術創新，項目先行先試

除數字貨幣和代幣發行兩個先發先行的領域外，區塊鏈技術在社會管理層面還具有巨大的應用潛力，如電子認證、納稅審計等，對於此類發展應用，目前各國普遍採取創新包容的監管原則，減少事先判斷和干預，加強引導和自律：一是積極開展試點項目和案例調查，加強概念認定和風險評估。如美國總務局（GSA）的新興公民技術辦公室使用區塊鏈來加快合同自動化審查；財政部組織承包商嘗試使用分佈式賬本技術跟蹤和管理計算機、手機等實物資產，探索將區塊鏈技術應用於供應鏈管理，根據後續發佈的《區塊鏈在政府應用中的適用性》報告，公共記錄、預算分配、供應鏈監測、政府審批程序是最適合採用區塊鏈的領域；日本經濟產業省組織評估區塊鏈技術應用於醫療保健、物流供應鏈以及智能財產三個領域的法律和技術風險；歐盟建立使用案例和過渡方案工作組，重點關注最有前途的變革性區塊鏈使用案例，重點是公共部門應用，如身份和政府服務，醫療保健，能源和環境報告。二是加強交流研究，引導產業理性發展。如歐盟先後成立區塊鏈聯盟、歐盟區塊鏈觀察論壇以及區塊鏈政策和框架條件工作組，加強經驗分享和問題討論，研究跨技術和跨行業問題，以確定促進大規模部署區塊鏈應用所需的政策、監管和法律條件，提升法律和監管環境的可預測性；日本經濟產業省通過調查、發佈評估表格、進行案例評估等引導區塊鏈良性發展；美國商務部國家標準和技術研究院、國土安全部科學技術局發佈報告，提供適合適用區塊鏈技術的判斷依據，引導產業健康理性發展；三是平衡監管成本，創新監管模式。2015年英國金融行爲監管局率先創造並推出“監管沙箱”制度,通過提供一個“縮小版”的真實市場和“寬鬆版”的監管環境，在保障消費者權益的前提下，鼓勵金融科技企業在小範圍的模擬市場中測試其創新產品、服務和商業模式,從而鼓勵金融創新和防範市場風險。2016年6月，首批60家公司在受控的條件下的真實市場測試其創新產品和服務，經過一年多的試運營，90%都已推向了更廣的市場，40%在測試中或者測試結束後得到了融資。基於上述成功經驗，中國香港、馬來西亞、新加坡、阿布扎比、澳大利亞、毛里求斯、荷蘭、印度尼西亞、文萊、泰國、巴林、瑞士、加拿大以及美國亞利桑那州也先後頒佈了沙箱監管計劃。

5.公共安全、個人利益仍需平衡

區塊鏈技術的公開性、不可更改等特徵，使其在國家安全防護、網絡系統穩定、信息內容管理以及個人信息保護等層面面臨較大挑戰，部分國家政府對此開展先期佈局或進行風險預警。一是通過安全審查保障國家安全。2017年12月，美國總統特朗普簽署《2018年國防授權法》，要求在180天內國防部牽頭進行評估：區塊鏈技術和其他分佈式數據庫技術潛在的進攻和防禦型網絡應用；外國勢力、極端組織和刑事犯罪網絡對該技術的利用；聯邦政府和基礎設施網絡對該技術的使用或計劃使用情況；關鍵基礎設施網絡對網絡攻擊的脆弱性；二是平衡區塊鏈技術發展與個人信息保護。歐盟委員會提出制定一個歐盟層面的區塊鏈和分佈式分類賬技術戰略，其中涉及的法律問題之一即爲《通用數據保護規則》（GDPR）與區塊鏈技術間的衝突。德國《國家區塊鏈戰略》中也提出，建立基於技術中立原則的法律框架，不得在與其他技術相關的情況下傾向於對區塊鏈技術有利或不利。區塊鏈技術並不需要改變GDPR；相反，區塊鏈技術需以複合數據保護要求的方式來塑造區塊鏈解決方案的開發和使用。在任何不確定性領域中，消費者保護和數據保護的需求必須強制滿足。在這些情況下，應使用現有的技術解決方案（散列值、匿名化、零知識證明等）作爲默認的設計原則和隱私規範。

區塊鏈監管的趨勢及我國區塊鏈立法監管建議

可以預見，區塊鏈將成爲未來發展數字經濟、構建新型信任體系不可或缺的基礎技術手段之一，其監管框架的建立將直接影響相關產業乃至數字經濟產業發展全貌。

1.加強佈局研究，引導理性發展

目前，區塊鏈技術的發展和應用尚處於早期階段，相關概念界定、應用模式、潛在風險以及監管訴求等尚不明晰，而相關概念不明將直接導致法律監管和政策適用困難。借鑑美國、歐盟以及日本等國家或地區經驗，建議監管部門、研究機構積極組織開展區塊鏈相關試點項目和概念驗證，對技術特徵、發展空間、潛在風險、法律銜接等問題進行研究預判，爲適時、適當介入區塊鏈監管做好政策儲備，同時針對風險可控的、適宜應用區塊鏈的相關產業、領域，發佈相關建議和指引，引導區塊鏈技術在公私領域良性創新、理性發展，爲區塊鏈產業健康發展營造良好環境。

2.包容審慎立法，保障技術先行

在明晰概念和研判風險的基礎上，區塊鏈技術及其應用的監管問題，可分爲現實社會延伸問題及新增問題兩類。對於前者，建議首先從現有立法視角入手，嘗試將相關技術應用模式納入現有立法的覆蓋範疇，或通過及時修訂相關立法拓展法律監管範圍，如明確虛擬貨幣的交易使用仍需遵守反洗錢等相關規定；對於後者，由於產業機構與監管部門間的信息不對稱，政策往復的情況時有發生，如泰國、韓國對於虛擬貨幣、ICO的監管政策曾先後發生顛覆式轉變。因此，對於風險尚不明晰的領域，建議保持法律謙抑，通過政策調控適度引導，爲產業發展和技術創新保留規則空間。

3.安全把控先行，保障各方權益

區塊鏈技術的去中心化、不可更改等特殊屬性，在保證真實可信的同時，可能爲跨境數據流動、信息內容管理、網絡安全保障、關鍵基礎設施保護、個人隱私以及用戶權益保護帶來安全風險。建議在我國當前網絡空間法律體系的基礎上，進一步推進網絡安全和數據治理機制的構建，完善跨境數據流動、個人信息保護、關鍵信息基礎設施以及數據全生命週期管理，加強區塊鏈生態內容治理，保障國家公共利益和各方權益。

4.創新監管手段，推動治理能力現代化

區塊鏈技術的去中心化將進一步衝擊單一化、集中化的法律監管模式，更加靈活、迅速、高效的監管機制亟待建立。如沙箱監管、安全風險評估、信用體系管理以及泄露通知等；同時，多方主體將更加頻繁地參與“協同共治”，發揮自律、他律的多重監管效能，推動治理體系和治理能力現代化。

5.引導技術創新發展，搶佔發展先機

區塊鏈引發的風險和監管的不確定性，是各國立法部門和監管機構面臨的共同難題。新興經濟體和發展中國家藉助數字經濟的高速發展，國際話語權和影響力逐步增強，對數字世界的傳統秩序產生新的衝擊。未來，基於區塊鏈技術的數字經濟產業將在國際競爭中扮演更加重要的角色。目前我國已將區塊鏈技術發展提升至前所未有的高度，未來建議繼續加大政策傾斜支撐，引導技術創新發展，提升我國在網絡空間治理領域的話語權，貢獻國際網絡空間治理中國智慧，建立網絡空間命運共同體，共享數字經濟和技術發展成果。

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