（新华社/图）

南方周末：这次“县改市”松动后，再回头看1978年开始的第一轮“撤县设市”，如何评估这一政策的效果？

李铁：从全球来看，发达国家的发展路径多以中小城市为主，而据统计显示，中国的大城市数量最多，这些年我们研究城市化问题，一直把拉美、南亚国家的问题作为可以吸取的教训。

上个世纪八十年代，中国提出“严格控制大城市，适度发展中小城市，积极发展小城镇”的城市发展方针，这个战略曾经引起了广泛争论。有人以珠三角、长三角、京津冀为例，论证香港、上海、京津等超大城市能带动区域经济。

我个人认为这些区域的发展过程要回归到历史看，如果没有上个世纪八十年代县以下的乡镇企业、民营经济的发展，很难想象后来各类大城市可以有效地获取资源变成更大规模的城市。

事实上，在计划经济管理体制下，上个世纪八十年代末以来的县改市、地改市强化了城市的等级关系。城市不仅管理城区，还要管理等级较低的中小城市、小城镇和农村。各类高等级城市就会通过自己的行政权力，把各类优质要素和资源集中在自己的发展空间。这就使得原有的偏重城市的利益格局被固化，已经成为当前改革最大的难点。

南方周末：那么1997年“县改市”突然冻结的原因是什么？对中国的城市化进程有什么影响？

李铁：1990年代中期，美国的布朗博士发表的《中国的粮食能够养活16亿人口吗》的一篇文章，引起高层的高度重视。因担心粮食供给危机，所以中央在1997年颁发了《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，带去的影响之一就是导致严控“县改市”。

严控“县改市”意味着已有的县级市更有能力集中要素，强化城市建设。另一个后果就是耕地占用指标按计划下达。所谓占用耕地指标按计划下达则意味着土地资源占用的优先权是按等级逐级向下分配，而且每年严格控制耕地占用速度，防止“村村点火、处处冒烟”和中小城市搞房地产。这个文件颁发后另一个措施是关闭县以下工业开发区，原有八千多个开发区一下子关了六千多个。

这套因保护耕地而推出的政策“组合拳”对中国未来城市发展的格局产生了十分深远的影响。因为土地指标按等级下达，开发区集中在县以上城市，经济和产业的发展权以及城市的基本建设权都集中在高等级城市，县以下的各类小城镇绝大部分丧失了未来的发展机会。不仅仅是招商引资的权力没有了，而且未来因土地增值可能形成的财政收益更是成为泡影。

我当时在国家体改委农村司城乡改革处，也曾经一直研究县级综合改革问题。上个世纪八十年代末到九十年代中期以来，县级改革的重点就是机构改革。因为机构臃肿，人员开支过大，地方财政不堪重负。可是到了九十年代中期以后，由于经济发展的权力上收到县级市政府以上，耕地占用指标按计划下达，城市经济迅速增长，级差地租开始发生变化。地方有了土地出让金，还有下级政府上缴的财政资金，县级市的负担大大减轻。地方财政实力充足，有了足够的能力开始搞城市建设。

我们必须要承认，中国的城市建设从形象上看在一定程度上超越了发达国家。但问题在于，通过房地产开发，城市发展成本和基础设施建设成本也在大幅增加，城市在逐步失去它的包容性，而更多关注景观建设。我们不能忘了，中央提出的城镇化的核心问题是鼓励农民进城就业和定居，是要通过户籍管理制度改革推进农业转移人口市民化。可是农民进城后与他们适应的就业、居住和受教育环境已经面临着福利化城市的巨大反差，城市本地人口和外来人口之间利益格局的固化进一步加重。推进城市各项改革的举措举步维艰，同时也会导致城市的发展成本更大幅度地提高。

南方周末：在这种情况下，中国城市化的出路何在？

李铁：现在很多人说改革，更多考虑怎么解决阻力。但事实证明，户籍管理制度不仅在北京、上海改不动，在其他人口流入地的中小城市和小城镇也改不动。这种情况下，更重要的是利用新的空间载体释放活力，这也是当初我们提出发展中小城市、小城镇的初衷。

从上世纪90年代中期到现在，我们为什么一直主张在小城镇推行改革？原因就在于它离计划经济和政府的严格管控有一定距离。此外，它和农村有天然联系。农民进入县以下的小城镇，受到的排斥要小很多。此外，进入小城镇发展的成本也低。这些年中国的特色小镇发展很快，以前特色小镇拿不到地，基础设施差，它的用地成本就低。如果这些小镇得到开发，可以大大降低产业和工业进入成本，就能解决现在各类城市发展成本过高的问题。