（新華社/圖）

南方週末：這次“縣改市”鬆動後，再回頭看1978年開始的第一輪“撤縣設市”，如何評估這一政策的效果？

李鐵：從全球來看，發達國家的發展路徑多以中小城市爲主，而據統計顯示，中國的大城市數量最多，這些年我們研究城市化問題，一直把拉美、南亞國家的問題作爲可以吸取的教訓。

上個世紀八十年代，中國提出“嚴格控制大城市，適度發展中小城市，積極發展小城鎮”的城市發展方針，這個戰略曾經引起了廣泛爭論。有人以珠三角、長三角、京津冀爲例，論證香港、上海、京津等超大城市能帶動區域經濟。

我個人認爲這些區域的發展過程要回歸到歷史看，如果沒有上個世紀八十年代縣以下的鄉鎮企業、民營經濟的發展，很難想象後來各類大城市可以有效地獲取資源變成更大規模的城市。

事實上，在計劃經濟管理體制下，上個世紀八十年代末以來的縣改市、地改市強化了城市的等級關係。城市不僅管理城區，還要管理等級較低的中小城市、小城鎮和農村。各類高等級城市就會通過自己的行政權力，把各類優質要素和資源集中在自己的發展空間。這就使得原有的偏重城市的利益格局被固化，已經成爲當前改革最大的難點。

南方週末：那麼1997年“縣改市”突然凍結的原因是什麼？對中國的城市化進程有什麼影響？

李鐵：1990年代中期，美國的布朗博士發表的《中國的糧食能夠養活16億人口嗎》的一篇文章，引起高層的高度重視。因擔心糧食供給危機，所以中央在1997年頒發了《中共中央國務院關於進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，帶去的影響之一就是導致嚴控“縣改市”。

嚴控“縣改市”意味着已有的縣級市更有能力集中要素，強化城市建設。另一個後果就是耕地佔用指標按計劃下達。所謂佔用耕地指標按計劃下達則意味着土地資源佔用的優先權是按等級逐級向下分配，而且每年嚴格控制耕地佔用速度，防止“村村點火、處處冒煙”和中小城市搞房地產。這個文件頒發後另一個措施是關閉縣以下工業開發區，原有八千多個開發區一下子關了六千多個。

這套因保護耕地而推出的政策“組合拳”對中國未來城市發展的格局產生了十分深遠的影響。因爲土地指標按等級下達，開發區集中在縣以上城市，經濟和產業的發展權以及城市的基本建設權都集中在高等級城市，縣以下的各類小城鎮絕大部分喪失了未來的發展機會。不僅僅是招商引資的權力沒有了，而且未來因土地增值可能形成的財政收益更是成爲泡影。

我當時在國家體改委農村司城鄉改革處，也曾經一直研究縣級綜合改革問題。上個世紀八十年代末到九十年代中期以來，縣級改革的重點就是機構改革。因爲機構臃腫，人員開支過大，地方財政不堪重負。可是到了九十年代中期以後，由於經濟發展的權力上收到縣級市政府以上，耕地佔用指標按計劃下達，城市經濟迅速增長，級差地租開始發生變化。地方有了土地出讓金，還有下級政府上繳的財政資金，縣級市的負擔大大減輕。地方財政實力充足，有了足夠的能力開始搞城市建設。

我們必須要承認，中國的城市建設從形象上看在一定程度上超越了發達國家。但問題在於，通過房地產開發，城市發展成本和基礎設施建設成本也在大幅增加，城市在逐步失去它的包容性，而更多關注景觀建設。我們不能忘了，中央提出的城鎮化的核心問題是鼓勵農民進城就業和定居，是要通過戶籍管理制度改革推進農業轉移人口市民化。可是農民進城後與他們適應的就業、居住和受教育環境已經面臨着福利化城市的巨大反差，城市本地人口和外來人口之間利益格局的固化進一步加重。推進城市各項改革的舉措舉步維艱，同時也會導致城市的發展成本更大幅度地提高。

南方週末：在這種情況下，中國城市化的出路何在？

李鐵：現在很多人說改革，更多考慮怎麼解決阻力。但事實證明，戶籍管理制度不僅在北京、上海改不動，在其他人口流入地的中小城市和小城鎮也改不動。這種情況下，更重要的是利用新的空間載體釋放活力，這也是當初我們提出發展中小城市、小城鎮的初衷。

從上世紀90年代中期到現在，我們爲什麼一直主張在小城鎮推行改革？原因就在於它離計劃經濟和政府的嚴格管控有一定距離。此外，它和農村有天然聯繫。農民進入縣以下的小城鎮，受到的排斥要小很多。此外，進入小城鎮發展的成本也低。這些年中國的特色小鎮發展很快，以前特色小鎮拿不到地，基礎設施差，它的用地成本就低。如果這些小鎮得到開發，可以大大降低產業和工業進入成本，就能解決現在各類城市發展成本過高的問題。