中共中央、國務院5日對外發布《關於建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》（以下簡稱《意見》）提出，允許村集體在農民自願前提下，依法把有償收回的閒置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變爲集體經營性建設用地入市。

一直以來，由於集體經營性建設用地在農村建設用地中的比重較小，集體經營性建設用地入市的改革被認爲對增加土地供應，改善土地供應結構的幫助有限。農村閒置宅基地至少有集體經營性建設用地兩倍以上的規模。這一政策落地後，會對建立城鄉統一的建設用地市場造成多大的影響？

閒置宅基地可以入市

《意見》提出了農村土地制度改革的若干舉措，包括三大方面：改革完善農村承包地制度、穩慎改革農村宅基地制度、建立集體經營性建設用地入市制度。

《意見》明確：建立集體經營性建設用地入市制度。按照國家統一部署，在符合國土空間規劃、用途管制和依法取得前提下，允許農村集體經營性建設用地入市，允許就地入市或異地調整入市；允許村集體在農民自願前提下，依法把有償收回的閒置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變爲集體經營性建設用地入市；推動城中村、城邊村、村級工業園等可連片開發區域土地依法合規整治入市；推進集體經營性建設用地使用權和地上建築物所有權房地一體、分割轉讓。完善農村土地徵收制度，縮小徵地範圍，規範徵地程序，維護被徵地農民和農民集體權益。

在改革完善農村承包地制度方面，保持農村土地承包關係穩定並長久不變，落實第二輪土地承包到期後再延長30年政策。加快完成農村承包地確權登記頒證。

在穩慎改革農村宅基地制度方面，適度放活宅基地和農民房屋使用權。鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閒置宅基地和閒置房屋。

在建立集體經營性建設用地入市制度方面，允許村集體在農民自願前提下，依法把有償收回的閒置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變爲集體經營性建設用地入市。

城裏人還是不能到農村買宅基地

國家發改委方面在解讀《意見》時仍然強調，“城裏人到農村買宅基地的口子不能開，按規劃嚴格實行土地用途管制的原則不能突破，嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館”三大原則。

發改委規劃司城鄉融合發展處處長劉春雨指出，要嚴格守住土地所有制的性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損，不能把集體所有制改沒了、耕地改少了、農民利益受損了。要以維護農民的基本權益爲底線，絕不能代替農民作主，不能強迫農民選擇，要真正讓農民得到改革的紅利。

2016年出臺的《關於建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制的實施意見》規定，允許進城落戶人員在本集體經濟組織內部自願有償退出或轉讓宅基地。但由於村集體內部宅基地需求較小，這類交易規模一直較小。

而隨着農村宅基地三權分置試點的推開，城裏人到農村買宅基地的現象再現，也引來了主管部委的多次發聲。

不過，記者注意到，從宅基地申請、宅基地使用權的利用和宅基地退出等多個方面，都有了“放活一些”的政策突破。

其中，政策力度最大的是，“允許村集體在農民自願前提下，依法把有償收回的閒置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變爲集體經營性建設用地入市”。

農業農村部經濟研究中心研究員廖洪樂告訴記者，這是此次文件的一大政策突破，過去宅基地雖然也被視作集體建設用地，但並不被看作集體經營性建設用地，不能直接入市。這一政策會極大增加村集體在集體經營性建設用地入市過程中的靈活性和主動權。

目前還在審議的《土地管理法》修正案草案提出，對土地利用總體規劃確定爲工業、商業等經營性用途，並經依法登記的集體建設用地，允許土地所有權人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用。

一位農業領域的研究人士告訴記者，這一政策的落實，有利於刺激地方政府和村集體基層相關的動力，也是對基層訴求的回應。

這一政策會帶來多大影響？

根據有關方面的測算，2013年全國的集體經營性建設用地的面積約爲4200萬畝。中國社科院農村所在《中國農村發展報告（2018）》中指出，農民空置的宅基地可以用於整治的有1億畝左右。

不過，多位受訪人士均表示，這並不意味着這一億畝閒置宅基地都可以轉化入市。

中國人民大學國家發展與戰略研究院執行院長嚴金明指出，雖然此類政策開了口子，但由於要滿足有償退出、農民自願的條件，還涉及村莊所處的規劃要求和空間位置，決定了這些閒置宅基地能否轉爲集體經營性建設用地，以及轉化的價值。所以，這一政策具體會對集體經營性建設用地入市規模造成多大影響，目前還難以估計。

《意見》還提出，要推動各地制定省內統一的宅基地面積標準，探索對增量宅基地實行集約有獎、對存量宅基地實行退出有償。

廖洪樂告訴記者，《意見》中提到的“增量集約有獎”，是一個之前很少聽聞的政策。具體來看，有可能是通過設定省內統一的宅基地面積標準，對於新申請宅基地農戶，人均面積小於這一標準的，給與補貼等形式的獎勵，有利於更好的實現集約用地。

你的戶口、收入也將有變化！

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城鄉聯動發展 多方位解決落戶問題

數據顯示，截至2018底，仍有2.26億已成爲城鎮常住人口但尚未落戶城市的農業轉移人口，其中65%分佈在地級以上的城市，基本上是大城市。

國家發改委發展戰略和規劃司司長陳亞軍表示，要解決好落戶的問題，需要大中小城市和小城鎮聯動，光靠小城鎮、小城市其實解決不了這個問題，需要推動大中小城市放開放寬落戶限制。

“要把握好對農業轉移人口市民化意義的認識，還要把握好政策的內涵，避免引起對政策的誤讀或者曲解。”陳亞軍認爲，不能片面理解爲這是搶人大戰，也不能片面地理解爲這是放鬆房地產調控。

陳亞軍指出，解決農民工的落戶問題首先是堅持存量優先、帶動增量的原則。存量優先是什麼意思？就是指已經在城市長期就業、工作、居住的這部分農業轉移人口，特別是舉家遷徙的，還有新生代農民工，以及農村學生升學和參軍進入城鎮的。

“這些重點人羣纔是落戶的重點，而不是說片面的去搶人才。城市需要人才，但是更需要不同層次的人口，絕不能搞選擇性落戶，這是政策裏面需要把握好的東西。”陳亞軍說。

統籌提高四個方面收入

如何真正實現讓農民富起來，農民的“錢袋子”鼓起來？爲此，《意見》提出，拓寬農民增收渠道，促進農民收入持續增長，持續縮小城鄉居民生活水平差距。統籌提高農民的工資性、經營性、財產性、轉移性四個方面的收入。

在工資性收入方面，《意見》提出，規範招工用人制度，消除一切就業歧視，健全農民工勞動權益保護機制，落實農民工與城鎮職工平等就業制度。健全城鄉均等的公共就業創業服務制度，努力增加就業崗位和創業機會。

在經營性收入方面，劉春雨表示，既要完善財政、信貸、保險、用地等政策，降低農業成本、提高農業收入；又要提高職業農民技能，培育發展新型農業經營主體，統籌提高農業效益和農民收入。

在財產性收入方面，劉春雨表示，要以市場化改革爲導向，推動農村集體產權制度改革，加快完成農村集體資產的清產覈資，並且把經營性資產量化到集體成員，提高農民財產性收入，推動農村資源變資產、資金變股金、農民變股東。

在轉移性收入方面，《意見》提出，完善對農民直接補貼政策，健全生產者補貼制度，逐步擴大覆蓋範圍。在統籌整合涉農資金基礎上，探索建立普惠性農民補貼長效機制。

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來源/人民網 版權歸原作者所有

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