王雍君：財政政策“更加積極有爲”的學理基礎解讀

摘要：（5）財政政策的主要變量必須與非財政（部門與發展）政策目標協調一致，焦點是支出優先性排序與政策目標優先性排序之間的協調性，赤字如何彌補是其中的關鍵方面，卻常被忽視。爲此，三個條件需要被滿足：（1）財政政策必須有自己的綜合目標，（2）財政政策的綜合目標必須能夠有機地緊密聯結髮展政策的綜合目標，（3）公共預算必須作爲制定和貫徹財政政策的核心工具發揮作用。

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作者|王雍君（中央財經大學政府預算研究中心主任、網易研究局專欄作家）

摘要只有當財政政策的綜合目標瞄準財政紀律、配置有效性和運營績效時，“更加積極有爲”纔可望充分實現，進而對作爲發展政策綜合目標的增長、平等和穩定目標做出最大貢獻。以此言之，財政政策與預算決策的制定過程仍有系統改進的巨大空間。

王雍君

2020年《政府工作報告》和預算報告中，財政政策的基調被確定爲“積極的財政政策要更加積極有爲”，財政赤字率升至3.6%以上，增加赤字支出和增加特別國債發行各1萬億元，並規定通過特殊轉移支付將資金直達基層，主要用於保就業、保基本民生和保市場主體，包括支持減稅降費、減租降息、擴大消費和投資等。

考慮到事關重大，對這項政策的焦點——“積極有爲”——做適當的學理解讀是必要的，因爲這有助於激發彌足珍貴的洞見，這些洞見對系統改進財政政策制定、執行和評估至關緊要。

不言而喻，解決日益困難、複雜和麻煩的當代治理問題需要花很多錢，在應對新冠疫情衝擊的大背景下尤其如此；然而，比資源和支出規模本身重要得多的是公共政策的質量。首要的是政策制定的質量，其次是政策執行的質量。在這個世界上，看不見的往往纔是最重要的。在這裏，看得見的是支出、債務、赤字規模以及資金被用於何處，看不見的是政策制定與執行的質量。一旦建立起“看不見的往往更重要的”初步意識，透過現象看本質的能力就前進了一步，改進政策質量也可由此起步。

以下圍繞這一主題的討論，旨在揭示財政政策“積極作爲”的確切含義。爲此，從簡要陳述公共政策的“組合包”和適當目標開始是適當的。

當代社會中，政府發揮作用的基本方式就是制定與實施公共政策。公共政策分爲三個層級：一般發展政策、部門政策和財政政策。一般發展政策界定了“什麼構成發展”：發展就是增長、平等和穩定的結合；增長意味着蛋糕做大，平等意味着蛋糕的公平分享，穩定則表明兩者皆可持續。非常重要的是：三個目標並非僅指經濟維度，也包括健康、知識、創新能力等維度。易言之，“發展”不只是經濟發展，還是社會和其他領域的發展。公共政策制定與報告依託的發展觀，必須是完整的和健全的發展觀。

“發展=增長+平等+穩定”的鐵三角公式表達了一般發展政策的三個綜合目標；“發展是硬道理”的名言約束和引導公共部門協調一致地全面追求這三個綜合目標，確保沒有任何一個被忽視而成爲短板。全面追求根植於系統論的基本原理：系統的整體功能取決於其最薄弱的一環（短板）。

政策組合包的第二個層級是部門政策，大多對應政府職能的各個特定領域，通常對應公共支出的功能分類（function classification），比如公共教育、醫療衛生、環境保護和農業政策。一般發展政策的三個目標都是綜合性的，必須通過分解爲特定目標並與相應的部門政策聯結起來，才能達成。舉例來說，對經濟增長目標而言，相應的部門政策涉及農業、製造業、服務業等各個領域。部門政策作爲一般發展政策的政策工具發揮作用。邏輯關係是：一般發展政策約束和引導部門政策，部門政策從屬和支持一般發展政策。

部門政策（sector policies）有兩個類型：一類無需花費公共資金，另一類必須花費公共資金。前者稱爲象徵性政策，大多爲行政規制類政策，比如禁止某些產品出口、禁止某些產能過剩領域增加新的投資項目。這類“發號施令”的政策相對較少，因爲多數部門政策屬於需要訴諸公共支出推動的實質性政策。這些支出的資金來源要麼是稅收或非稅收入，要麼是公共債務，要麼是減稅降費，要麼是其中的某種組合。以下所稱部門政策均指實質性部門政策。

依賴公共支出與融資加以貫徹這一事實本身，足以表明部門政策與財政政策必須在清晰區分的基礎上緊密結合起來，才能共同爲發展政策的綜合做出最大貢獻。在這裏，邏輯關係是：一方面，財政政策必須能夠有效地約束與引導部門政策，使其與發展政策的綜合目標保持一致；另一方面，部門政策必須能夠財政政策創設適當基礎，包括清晰明瞭地詳細陳述其政策目標、儘可能量化並確定優先性排序，以及工具、方法和方式擇優，這對提高財政政策質量非常重要。

由此可知，在旨在促進發展目標的當代公共治理實踐中，財政政策的地位高於部門政策：不應是部門政策“指揮”財政政策，而就是財政政策“指揮”部門政策；兩者都“聽從”發展政策的“指揮”。具體地講，部門政策的目標，比如“3年內高校擴招600萬學生”的教育政策目標，必須受制於財政政策的支出總額目標和支出配置目標的約束與引導；財政政策的適當目標，必須受制於發展政策綜合目標的約束與引導。

在這一鐵三角的治理框架中，財政政策作爲發展政策的核心工具發揮作用。核心工具意味着財政政策需要兩面作戰：一方面直接瞄準發展政策的綜合目標，另一方面約束與引導部門政策與發展的政策綜合保持一致，如下圖1如下。圖中實線剪頭表示“聯結與支持”，虛線剪頭表示“約束與引導”。

兩面作戰表明財政政策的雙重重要性：作爲發展政策的工具呈現的直接重要性，通過約束與引導部門政策與發展政策目標協調一致所呈現的間接重要性。結合了這一雙重功能的財政政策，意味着其重要性既超越部門政策，也超越跨部門性質的貨幣政策和匯率政策，還超越跨部門性質的投資政策和運營政策。易言之，就促進發展背景下的公共治理之巨大潛能而言，沒有其他任何公共政策的地位與作用能夠與財政政策相提並論，只有一般發展政策本身例外。

本文所稱的“財政政策制定與執行的質量”，就是相對於促進發展目標的巨大潛能而言的。給定公共支出、收入、債務和赤字規模，財政政策制定與執行質量越高，被激發的潛能越大，反之將越小。未被激發的潛能反映了財政政策的質量空間。大量直接和間接證據表明，財政政策的質量空間依然非常巨大，而且支出和赤字規模越大，未被挖掘的質量空間越大，無論中央還是地方。

更一般地講，就國家治理或公共治理改革而言，中國最大的改革紅利莫過於財政政策改革紅利。唯一的問題和難題在於其固有的隱晦性、中長期性和某種程度的不確定性，使得旨在挖掘這一巨大紅利的改革很難進入改革議程或其優先位置，以及形成必要的社會共識。通俗地講，只要認知盲點未被去除，就很難被關注、關切以至形成廣泛共識最終進入主流改革議程。與其他國家相比，中國更需要“旨在發現和挖掘重大改革紅利的改革學”，財政政策是其中的關鍵方面。

姑且把這一攸關國計民生的學問稱爲“改革紅利學”。只要被建構得宜，足以成爲一門既頂天立地、又腳踏實地的大學問。其重要性和緊迫性根植於兩個顯著的、可驗證的客觀事實：（1）就國家和政府施惠於民衆和社會而言，最大者莫過於公共支出；就社會和民衆對國家與政府之付出而言，最大者莫過於財政收入，公共利益進而集體命運與未來，因而主要繫於公共財政之巨大潛能被激發的程度；（2）自工業革命以來，人類生活水準與國家實力提升的關鍵來源，已從“更多的資源”轉向了“資源整合能力”。這些稀缺資源涵蓋一切生產要素，包括資本和勞動力等傳統要素和數據、科技和無形資產等現代要素。

在人類社會的公共領域（區別於市場或私人領域），這些稀缺資源被貨幣化計量爲公共資金，即納稅人對國家和政府的財政支付，財政支出是其中的關鍵變量，收入、債務和赤字皆由支出“招致”而來。目前，中國四本預算的總支出已經超過經濟總量的1/3，典型地屬於支出大國。加上財政政策質量空間依然巨大，可以認爲，在可合理預見的未來，中國公共治理改革壓倒一切的核心命題，大抵莫過於通過系統改進財政政策制定與執行的質量，使公共支出得以“系統整合”進而釋放出改進治理目標的巨大潛能。

如上所述，一般發展政策界定了發展背景下的“高級”治理目標：增長、平等和穩定的目標三角。當代公共治理改革最核心的命題，莫過於以公共支出整合——稀缺資源整合的關鍵方面——達成這些高級治理目標，使其產生合意的結果（results）。畢竟，就當代功利主義的發展觀而言，發展的終極理想無非就是達成與這些目標相一致的合意結果。這是當代結果導向（result orientation）績效管理概念的終極表達。

個體生命的終極意義何嘗不是如此？畢竟，個人真正想要的無非是三樣東西：財富、健康和知識多一點（增長目標），我所關心的他人同胞（至少是親人）也能越過生存線（平等目標），這兩件事都應該是可持續的（穩定目標）。由此可知，只要認同當代主流發展觀，就得認同“增長、平等、穩定”這個鐵三角的普適性和特殊重要性。

這一核心理念爲財政政策質量概念奠定了堅實基礎。它告訴我們：正確的目標感和方向感構成財政政策質量的基石，也是支出整合的前提條件。目標與方向的模糊、迷失或錯誤，勢必大大折損稀缺資源達成治理目標的努力和績效，即使主要以公共支出規模或增長表達的稀缺資源再多，也是如此。

中心論點是：高質量財政政策的首要條件是能夠有效約束與引導財政變量瞄準發展政策的三個綜合目標，並通過這些財政變量約束與引導部門政策瞄準發展政策的三個綜合目標。關鍵財政變量有四個：支出、收入、赤字和債務。

爲此，三個條件需要被滿足：（1）財政政策必須有自己的綜合目標，（2）財政政策的綜合目標必須能夠有機地緊密聯結髮展政策的綜合目標，（3）公共預算必須作爲制定和貫徹財政政策的核心工具發揮作用。三者共同構成公共財政（通過支出整合）對發展目標做出最大貢獻的前提條件，缺一不可。限於篇幅，以下討論只限於前兩項。

財政政策最適當的目標1：總額財政紀律（aggregate fiscal discipline）

作爲促進發展目標的財政政策覆蓋三個層級：總額層面的宏觀財政政策，配置層面的中觀財政政策，運營層面的微觀財政政策。財政政策的這個三級框架對應公共預算的三級框架：宏觀預算、配置預算和運營預算。總額財政政策不僅指未加分類的總額政策，也包括按功能（教育與醫療等）和經濟性質（資本支出與經常支出）分類的總額政策。資本支出指旨在形成資本資產的支出，受益期覆蓋多年；除資本支出以外的其他所有支出都可定義爲經常支出。基於經濟分類支出的宏觀財政政策極少被關注，儘管極其重要。

無論對學界人士還是對公共官員而言，理解以上三角範式是理解財政政策質量之源的適當起點，也是解讀“國家治理”和“公共治理”或“財政治理”概念的適當起點。沒有這樣的思考框架，許多相關觀點的表達往往是零碎的沒有根基的，因而缺失被認真對待的學理基礎。對公共經濟學這門當代顯學而言，清晰區分財政政策的三個層級對理清概念框架也是必需的。畢竟，沒有任何人能夠從毫無頭緒的“特定觀點與資料堆砌”中，獲得真正有價值的專業知識和思考能力。

宏觀財政政策最適當的目標必須是總額財政紀律，而不是財政赤字或盈餘（若有）的特定水平。在滿足總額財政紀律的前提下，無論赤字和債務水平多高，都是適當的。因此，財政政策的宏觀分析需要關注的主要不是赤字和債務多高，而是所確定的特定赤字（比如今年赤字比率爲3.6%）和債務水平是否逾越總額財政紀律。同樣，財政政策的適當目標也不是“積極”或者“更加積極”，兩者表達的只是財政政策的基調。不應把基調與目標混爲一談。

總額財政紀律滿足五個基礎條件：（1）支出總額即“需要花多少錢”的適當水平，必須由達成政策目標的合理支出需求決定，包括部門政策和發展政策目標；（2）可得收入總額必須由宏觀經濟條件（預期增長率等參數）、收入預測和稅收政策（如減稅降費）共同決定，排除人爲或蓄意的高估或低估，否則足以對預算過程和治理目標造成損害；（3）需要增加多少債務必須由前兩個步驟決定，也就是由“需要花多少錢”和“有多少錢（收入）可花”的差額即赤字水平決定；（4）伴隨以上三個步驟而來的“支出-收入-赤字-債務”間的組合關係必須是健全的和清晰的，必須不能是武斷的、任意的或模糊不清的；（5）財政政策的主要變量必須與非財政（部門與發展）政策目標協調一致，焦點是支出優先性排序與政策目標優先性排序之間的協調性，赤字如何彌補是其中的關鍵方面，卻常被忽視。

爲應對新冠疫情對公共（衛生等）服務和經濟的內外衝擊，財政赤字是一個合理甚至必需的選項。真正需要集中精力面對的不是赤字的特定水平，而是赤字的特定水平能否與公共政策的其他目標相協調。就“財政赤字貨幣化”是否可取而言，也是如此。

公共政策目標是多元的和相互影響的，而且往往是相互衝突的。財政赤字瞄準的目標同樣如此，但對這些目標的協調程度主要取決於彌補赤字的方式或資金來源：（1）若以發行國內債券彌補赤字，最需要被協調的是利率上升招致對民間投資與消費的擠出效應；（2）若以發行對外債券彌補赤字，最需要被協調的就是國家的對外信譽；（3）若以動用外匯儲備彌補，最需要被協調的是對匯率穩定（本幣貶值）；（4）若以額外的貨幣發行彌補赤字，最需要被協調的是對通貨膨脹。

總額財政紀律的基本含義之一就是“目標間調協”，包括支出-收入-赤字-債務即財政政策變量目標水平間的協調，這些財政變量目標水平與諸如上述非財政政策目標間的協調，以及非財政政策目標間的協調。就財政赤字而言，關鍵在於彌補赤字的方式，每種方式都會產生與相關目標間的協調問題。

總額財政紀律的第二項基本含義是事前、事中和事後的“財政可承受性”。確切含義是：保證目標協調所對應的支出、赤字與債務水平，必須是可以承受的。新近（2020-05-11）發佈的重磅文件《中共中央國務院關於新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》，規定“加強重大政策、重大項目財政承受能力評估”，表明財政紀律的這個支柱在政策決策中已經有所考慮。目前的弱點主要集中在缺失財政可承受性的適當評估標準，以及這些標準未能作爲財政政策決策程序的固定組成部分；更大的弱點體現在上述“目標協調”的脆弱性和不透明，導致很難覈實所確定的財政變量目標值是否或在大多程度上政策目標相協調，特別是在政策籌劃和制定的事前階段，以及與之對應的預算準備（編制與審查）階段。

把這個弱點理解爲“根本弱點”很重要。因爲給定相對容易處理的財政可承受性，宏觀財政政策和公共預算制定的全部精髓都聚焦於目標間協調，特別是財政總額目標值與宏觀經濟政策目標間的協調；或者更一般地講，財政總額目標值與發展政策綜合目標間的協調。在這裏，焦點是財政總額變量對宏觀經濟條件的影響，在制定財政政策決策和預算決策的早期階段就要被充分認知和準確捕捉到，以此作爲保證財政政策與公共預算質量最重要的前提條件。

凱恩斯逆週期財政政策革命的全部精髓，也在這裏。對這一精髓的認知和應用，系統地改變了工業化國家和許多發展中國家制定財政政策與公共預算的方式。但至少以中國現狀言之，對這一精髓的領域和應用依然處在相當初級的階段。

領悟和應用這一過程依賴四個方面的“反覆磨合”：主要由政策目標決定需要的“需要花多少錢”，主要由可靠的收入預測決定的“有多少錢可花”，主要由收支赤字決定的“需要增發多少債券”，主要由政策重點與優先性排序決定的“錢花向何處”。

滿足“目標間協調”和“財政可承受性”的總額財政紀律目標，在真實世界中正是這四個方面反覆磨合的結果，一般地講，這需要至少提前一年的預算編制日程表，目前的日程表過於倉促，幾乎不可能滿足反覆磨合所需。技術工具不足和決策過程的低透明度也是重要的限制因素。

扭轉局面的第一步是矯正認知偏差：關注的重點不應是特定水平的財政總額，而應是對這些特定總額滿足目標間協調和財政可承受性的反覆磨合。第二步是把現實的收入預測作爲制定財政政策和預算的邏輯起點。這樣的預測未被人爲地或故意地高估或低估。相應地，當前普遍存在的“以支定收”和由此招致的預留收入缺口，需要從根本上加以改變。否則，財政政策和預算表達“理想與決心”而非“可信與可靠”的風險將依然很高。這些多數相關文章中看不見的一面，在治理改革上極具重要性。

財政政策最適當的目標2：配置有效性（allocative effectiveness）

公共政策主要依賴公共支出加以貫徹這個客觀事實，足以表明確保部門政策重點與優先性服從財政政策配置目標，至少在邏輯上是正確的，在實踐中是重要的。配置目標針對支出結構的兩類有效性——財政平等與財政配置效率。財政平等的含義非常豐富，基本含義是財政（收入）負擔和支出受益的分配，應儘可能有益於貧困者或弱勢羣體。財政配置效率的基本含義是財政支出被優先配置於綜合（社會、經濟與環境）效益最高的公共用途，這意味着與上年相比，支出結構需要有較大幅度的調整；給定其他條件，調整幅度越大，越能表明從低優先級用途釋放出來、隨後被轉移給高優先級用途的財政資源越多。

當一種被系統優化的支出結構滿足財政平等和配置效率時，即可被視爲達成了財政配置政策的第二個適當目標——配置有效性，它區別於宏觀財政政策的目標。只要檢驗當年與上年支出結構的變化幅度，即可大致判斷財政政策質量在配置層面上的改善程度。其根本重要性在於：存在某種概率很高的“可能性改善”，即無需增加支出或減稅，只要通過系統的結構優化，財政政策即能對發展目標——尤其是增長和減貧目標——做出重大貢獻，儘管此舉難度相對較大並且需要時間。在收入增速和潛力顯著放緩和收縮的當前背景下，此舉意義與價值尤其非同尋求。

在此方向上，改善財政政策質量的焦點是標準的成本效益分析作爲決策程序的內在組成部分，並且不允許未能通過標準測試的項目納入預算和開工建設，無論這些項目屬於投資（增加資本資產）項目還是運營（不增加資本資產）的項目。標準測試雖然不能取代政策決策，但可作爲系統改善決策質量的核心工具發揮作用，以使理性主義和績效導向的決策方法能夠融入決策過程。

2020年的《政府報告》承諾“各級政府要始終堅持實事求是……遵循客觀規律”，標準成本效益分析可作爲一個具體而理想的落實機制發揮作用，涵蓋三個層級：（1）完全收益和完全成本的比較，（2）項目受益的羣體分佈，（3）項目的環境影響。三個層級的測試稱爲標準測試，作爲財政政策與公共預算制定的固定組成部分，也作爲“全面實施預算績效管理”的關鍵一環，其意義與價值遠比當前的事後績效評價高得多，技術方法的成熟度和相關結論的可信度也高得多。

財政政策最適當的目標3：運營績效（operational performance）

運營績效作爲微觀財政政策的適當目標，針對“支出使用”而非總額和配置，涉及把投入（inputs）轉換爲產出（outputs）以促進意欲成果（outcomes）

的運營過程。“投入-產出-成果”由此構成分析微觀財政政策有效性的結果鏈模型，它約束與引導決策者關注財政政策的微觀效益：經濟性（economy）、投入產出效率（efficiency）和有效性（effectiveness），通常並稱爲3E，形成績效審計的三個績效維度，反映服務人民的政府本質，也是一線支出部門和機構的工作重心和基本責任。

與總額和配置層面的財政政策不同，運營層面的財政政策形成了政府與社會公衆的主要接觸面：政府（部門與機構）使用公共支出，經由“投入-產出-成果”的結果鏈，向社會與公衆交付與其偏好一致的各類公共服務，包括以人爲本的社會服務（教育、醫療衛生和社會保障等），以及以物爲本的公共服輸（比如公共交通）。

就財政政策爲經濟增長目標做出貢獻而言，運營績效主要體現爲促進要素生產率，即以生產要素創造經濟產出的能力。給定資本與勞動等生產要素總量，所創造的經濟產出（GDP、就業和收入等）越多，生產率越高，反之則越低。一般地講，與GDP增長率相比，生產率更能準確反映一個國家或地區的經濟實力，而且也是國家經濟實力的關鍵來源。微觀財政政策制定的焦點也在於此：就經濟增長目標而言，焦點應是優先採用最可能提升生產率的方式使用支出；就改善公共服務績效而言，焦點應是確保部門和機構以合理成本交付公衆偏好的公共服務，涵蓋服務的數量、質量、成本、及時性、可及性和平等性。

爲此，微觀財政政策決策應在充分考慮“支出效應”的基礎上制定。就促進要素生產率而言，支出效應分解“收入效應”（增加收入進而投資與消費水平）和“替代效應”，後者指支出影響相對價格進而對市場主體的經濟抉擇造成的影響。這些影響可以是正面的，比如鼓勵創新的“正外部性補貼”；也可以是負面的，比如加劇環境污染的（化石能源等）“負外部性補貼”。這些努力旨在建立一種具有根本重要的關聯機制：支出使用正是通機制對目標發揮作用。

就促進公共服務交付績效而言，支出效應集中體現爲對公僕們的個體行爲的影響，這些影響最終反映在對公共服務成本和質量屬性的影響上。舉例來說，“年末突擊花錢”產生的就是行爲層面的負面影響。中國的一線公共官員是個十分龐大的羣體，其綜合行爲大致決定了公共服務的成本和績效，進而決定了“服務型政府”的成敗得失。

以上討論澄清了財政政策的層級和對應的適當目標。公共支出如果不能對這些目標做出貢獻將了無價值；而貢獻程度取決於財政政策制定與執行的質量；財政政策質量進一步取決於財政政策變量瞄準三個綜合目標的程度。至此，我們已經朝着理解財政政策的學理基礎邁進了一大步。

但還有另一大步需要邁進：理解財政政策的三級目標與發展政策三個綜合目標間的邏輯聯結，進而把邏輯聯結融入真實世界中的財政政策決策過程。

財政政策與發展目標的第1類聯結：總額財政紀律聯結穩定目標

聯結的確切含義是：確保財政政策爲經濟社會發展創造中長期的可持續性。爲此，三項條件需要一併被滿足：儘可能在預算編制的早期階段完成全部的政策制定，儘可能在預算編制的早期階段由財政部門向支出部門發佈嚴格的支出限額，以及採用中期財政規劃並確保第一年完全銜接年度預算。除了第三個條件大致滿足外，前兩個條件目前遠未被滿足。這是財政政策質量空間巨大的一個特定方面。

財政政策與發展目標的第2類聯結：配置有效性聯結平等與增長目標

聯結確切含義是：支出結構既應以讓窮人受益最多的方式做系統調整，也應以最符合標準成本效益分析的方式做系統調整。如此，公共支出的結構性配置將可望對發展目標的增長和平等目標做出最大貢獻。當代主流的治理模式把“經濟增長”視爲市場機制發揮“決定性作用”的關鍵目標，這有其自然合理性和必然性。但問題還有另一面：就平等目標而言，政府發揮“決定性作用”是適當的。可以合理推論，在財政政策質量得到確保的前提下，公共支出對一國經濟增長和減貧目標的貢獻將被最大化。減貧目標可以視爲“平等目標”的一個次級目標，將其作爲發展政策的一個獨立目標也是適當的。就現狀而言，通過調整支出結構以使公共支出更加惠及窮人的潛力依然巨大。

財政政策與發展目標的第3類聯結：運營績效聯結增長目標

聯結的確切含義是：在支出使用層面，應想方設法讓數目龐大公僕們保持以合理成本交付公衆偏好的公共服務的激勵與壓力，進而確保系統地提高“投入-產出-成果”鏈的有效性，也作爲增長目標的最大貢獻來源。在實務上，這意味着三項條件需要被一併滿足：理性主義的決策方法融入“支出使用”決策中，機構的管理自主性，以及基於支出使用績效的獎罰機制。

至此，財政政策與發展政策間的聯結如圖2所示。

圖中表明：財政紀律是財政政策最重要的適當目標，因爲它不僅直接聯結髮展政策穩定目標，還間接支持（虛線剪頭）增長目標和平等目標。

就本文的主題而言，該圖呈現了財政政策“更加積極有爲”的完整學理基礎：（1）財政政策必須瞄準公共支出管理的三個綜合目標——財政紀律、有效配置和運營績效；（2）公共支出管理的三個綜合目標必須聯結髮展政策的三個綜合目標——增長、平等和穩定。如果各級政府的財政政策決策和公共預算決策能夠滿足這兩個條件，那麼，“更加積極作爲”的目標正確性和有效性，即可得到有力保證。

爲此，財政政策制定和執行過程需要深度改革，其中包含許多關鍵細節、特定製度安排和更加緊要的節點聯結。遺憾的是，“看不見的往往最重要”反過來也成立：“最重要的往往看不見”。學術人士的關鍵使命之一，就是把這些看不見的呈現出來，以供參考、深想、激發洞見進而促進社會改善。

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