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作者|滕泰（萬博新經濟研究院院長）、張海冰（萬博新經濟研究院副院長）

改革開放以來，土地要素的市場化是中國經濟的快速增長的重要推動力。在快速工業化和快速城鎮化進程中，大量農業用地轉爲非農用地，每一單位土地在轉爲非農用地以後，其對GDP的貢獻提高10倍以上，上述土地紅利是過去三十年經濟增長的重要源泉。但是近年來，由於土地要素供給約束嚴重，土地供給成本快速上漲，土地紅利迅速下降，因此去年以來，關於土地要素的一系列改革舉措相繼出臺，4月9日，中共中央、國務院出臺了《關於構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，其中較受關注的也是土地要素的市場化改革的相關內容。

滕泰

一、土地供給約束的主要表現形式

1990年代以來，城市土地市場逐步建立，但在土地公有的基本制度框架下，中國土地要素的市場化進程一直相對比較謹慎，在土地要素流轉制度中也留下了較多的計劃經濟的“沙礫”——供給約束，例如土地所有權不明確、土地使用限制以及土地轉讓權限制等等。

具體而言，現階段中國土地要素供給緊張的根本原因在於以下幾個方面：一是土地供給被人爲限制在很窄的領域，在新的《土地管理法》實施之前，只有國有土地使用權能夠入市交易，大量農村土地無法進入市場交易；二是農村土地的權利界定非常不明確；三是國有土地的供給受到嚴格的規劃、計劃限制，同時還受到繁瑣的審批機制約束；四是土地使用權二級市場非常不發達，大量土地使用權被沉澱在低效產業和領域，無法通過交易實現流轉和優化配置。因此，土地要素市場化的問題，本質是通過對法律、政策的修改，放鬆對土地要素的供給約束，釋放更多的土地要素紅利。

去年以來，在土地要素市場化領域，一些新的法律和政策舉措正在出臺，中國土地要素市場化的進程已經出現再度啓動的跡象，相關政策主要涵蓋了以下幾個方面：

第一，擴大土地要素進入市場的範圍。例如，2020年1月1日，修訂後的《土地管理法》付諸實施，規定農村集體經營性建設土地可以入市，改變了原先建設用地只能用國有土地的格局；同時，“國家允許進城落戶的農村村民依法自願有償退出宅基地”也已經進入法律規定。

第二，加快農村土地確權的進度。歷經五年之久的農村集體土地確權頒證工作於2018年底全面結束；宅基地和集體建設用地使用權確權登記工作也在加快，自然資源部提出2020年底基本完成這兩項工作。

第三，放鬆土地審批的權限。例如，2020年3月12號，國務院頒佈了《關於授權和委託用地審批權的決定》，將永久基本農田以外的農用地轉爲建設用地審批事項授權省一級地方政府批准，同時試點將永久的基本農田轉化爲建設用地和國務院批准土地徵收審批事項委託部分省級政府批准。北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶作爲首批的試點省市。4月9日發佈的《關於構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》中也提出，“城鄉建設用地指標使用應更多由省級政府負責”。

第四，加快土地使用權二級市場建設步伐。2019年7月6日，國務院辦公廳發佈《關於完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見》，提出建立產權明晰、市場定價、信息集聚、交易安全、監管有效的土地二級市場。

近日印發的《中共中央國務院關於新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》更是提出，要“構建更加完善的要素市場化配置體制機制”，“健全主要由市場決定價格的機制，最大限度減少政府對價格形成的不當干預”。以上這些措施與我們新供給主義經濟學多年來呼籲的放鬆土地要素供給約束，降低供給成本，提高供給效率等學術主張也是一致的。

二、放鬆土地供給約束，長期難題仍待破解

近來政府已經出臺了一系列的政策，推進土地要素配製市場化的程度，放鬆土地供給約束，這是值得肯定的進展，但是從實際執行來看，還有一些問題值得引起重視：

首先是打通現有政策落實的梗阻點，確保“好經要念好，好事要辦成”。例如，在2013—2018年的土地確權過程中，由於部分地方政府選擇不改變既形成的土地承包權，所以未公開宣佈土地承包權的確認情況，而是低調地選擇與擁有土地承包權的農民確認土地承包情況，在有關登記系統中予以確認，而忽視了大量不合理失去土地承包權的農民的利益。如果在這樣的承包權確權基礎上，開展土地流轉，難免會引發更深層次的利益衝突。

又比如，儘管新修訂的《土地管理法》已經將農村集體經營性建設土地入市寫入法律，但是在現實中還面臨着利益機制尚未理順，地方政府對此積極性不高的困局。最近黃奇帆先生就此曾做了深入的分析：按照原來的辦法，低進高出徵收集體用地，對地方政府發展是一個既增財又省事的方案。如果農村集體建設性用地跟城市的建設性用地是同地同價同分配，對城市政府來說就少了一塊本來可以用於城市基礎設施建設的利益，所以在這件事上，地方政府往往積極性不高。應當加快調研，儘快理順各方的利益訴求，推動農村集體經營性建設土地加快入市步伐。

另外，農村集體經營性建設土地入市實際上還要受到規劃、登記等環節的制約：入市的土地要符合規劃，規劃必須是工業或者商業等經營性用途；必須要經過依法登記；在每年的土地利用年度計劃中要作出安排。在新冠肺炎疫情對經濟產生嚴重衝擊的情況下，應當呼籲適度放鬆土地供給在和規劃、計劃上的約束，增加土地投放，降低土地供給成本，提升經濟的活力和增長潛力。

其次，要繼續加大土地要素領域的硬骨頭、老大難問題的研究和解決力度，例如，在深圳等城市存在很多“城中村”，即當地農民利用宅基地、集體建設用地修建的小產權房。在改革開放的早期，城中村解決了大量進城務工人員的住房問題，發揮過一定的正面作用，但是到了今天，城中村已成爲城市升級的重要障礙，城中村和小產權房導致土地價格上漲所帶來的鉅額利潤在政府、農村集體和個人之間的複雜博弈中被瓜分，留下了大量無法拆除的“腫瘤”。

城中村改造，是土地市場化領域的老大難問題，但如果解決好了，可以在很大程度上緩解一線城市住宅供給不足、房價高企的問題。對此各方面都進行了大量的研究，但至今尚未有地方政府推出實質性的政策來解決。已經有學者提出，借鑑國際上的“增值溢價捕獲”（land value capture）的理論和實踐，來實現土地和房地產開發過程中的公私協作（public private partnership），是解決城中村問題的有效路徑，這實際上與我們提出的“採取改革措施，增強市場在土地供給中的作用，建立政府、開發商和農民之間的協調機制，如鼓勵原土地使用者以股東身份參與土地開發，引入社會資本分擔開發成本，避免政府主導導致的一級土地市場壟斷，可以增加土地供給，降低土地成本”的思路不謀而合。

宅基地的流轉也是土地要素領域的硬骨頭之一，儘管2018年就提出“我國將探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，但目前宅基地使用權的流轉還停留在只能在本村流轉的階段，幾乎是原地踏步，導致大量已經離開農村的農民手中的宅基地無法轉化爲在城市購房的現金收入。儘管相關部門曾明確“城裏人到農村買宅基地這個口子不能開”，但宅基地流轉也並非只有簡單買賣一種方式，已經有地區在試點通過股權化的方式將宅基地轉換爲現金流，這樣的試點應當鼓勵。

第三，要重視一些創新政策的實際效果。例如有企業家反映，在某些土地供給壓力很大的城市，對提供給企業的用地提出嚴苛的業績要求，達不到就要收回土地，限期遷出，被稱爲“畝產論英雄”。有些產業園區對入園企業生命週期內的績效評估重重加碼、層層加碼，不僅有“法則”還有嚴苛的“罰則”。提升土地績效無可厚非，考覈評估也是政府管理的有力手段，但是更應該考慮到目前因爲疫情和全球經濟下行的困境，以及大多企業的實際困難，及時調整前經濟樂觀時的舊指標，讓考覈變得更合理、更包容、更謹慎。同時，科技產業園若過短的產業培育期（比如2年）、過高的考覈指標，都是不切實際、不健康的。

我們認爲這位企業家的觀點值得重視，在土地集約化利用的高壓下，過於考覈用地企業的收入、利潤和稅收貢獻，將促使企業行爲短期化，對於培育產業的長期競爭力實際上是有害的，這種做法本質上仍然是在加重而不是放鬆土地的供給約束。

三、釋放土地要素紅利，提升經濟增長動力

有人指出，“中國經濟發展並不缺土地，缺的是城鎮建設用地指標”，這句話值得我們深思。長期以來，中國實施了最嚴格的耕地保護政策、最嚴格的城鎮建設用地規劃政策，這對於保證中國長期發展的資源底氣無疑是非常正確的。但是我們也要看到，土地作爲一項基本的生產要素，在財富創造中扮演着無可替代的重要作用，如果這項的供給要素長期處於收緊、偏緊甚至過緊的狀態，對於經濟增長的長期動力培育是不利的。

從新供給經濟學放鬆供給約束的原理可以看出，解除土地的供給約束，有助於提升經濟體的產出。當土地供給數量不受約束時，企業對土地的需求爲Q*，對應的產出爲Y*;當土地供給受到約束時，土地供給低於企業的最優需求，能夠得到的土地上數量爲Q1，則產量也只能達到Y1；如果採取改革措施，解除土地要素的供給約束，土地的供給會從Q1增加到Q*，那麼產出將從Y1增加到Y*（圖1）。

圖1 放鬆土地供給約束，將提升產量

根據新供給經濟增長模型，經濟增長需要土地、勞動和資金作爲要素，技術進步作爲驅動力，適宜的制度則是經濟增長的條件。如果沒有適當的制度，要素和技術的供給處於被抑制的狀態，經濟增長就缺乏長期的動力。

有研究機構做過這樣的比較：全中國所有的城鎮建設用地加起來，只有5.6萬平方公里，佔國土面積的0.58%。而美國2.4億城鎮人口居住的地區則佔了其國土面積的3%。全世界的城市佔地球陸地面積的比例是2.7%。這幾個數據的比較相對粗略，但是也能在一定程度上說明問題，如果我們長期將土地供給約束在遠遠低於發達國家甚至全球平均數的水平上，無論我們怎樣精巧地設計政策，供給的緊缺和成本的上漲都是不可避免的。

當然，多年來在人多地少的基本矛盾下，中國在集約化利用土地和節約利用土地方面，已經取得了巨大的成就，但若能進一步適當放鬆土地供給約束，切實降低土地供給成本、提高土地供給效率，定能爲中國經濟下一階段的增長創造新的紅利。

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