十三屆全國人大常委會第十九次會議日前對《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法（草案)》進行了第一次審議。這部被稱爲“香港國安法”的法律，是根據2020年5月28日十三屆全國人大三次會議通過的《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執制的決定》的相關規定製定的。“香港國安法”是一部全國性法律，並且應當納入香港基本法附件三在香港特別行政區適用。

作爲一部適用於香港特別行政區的全國性法律，“香港國安法”是根據現行憲法、基本法，特別是《中華人民共和國國家安全法》所確立的維護國家安全的法律原則制定的，是維護香港特別行政區國家安全的最重要的法律。作爲全國性法律，“香港國安法”根據《中華人民共和國國家安全法》所規定的建立“統分結合、協調高效的國家安全制度和工作機制”的立法原則，全面和系統地規定了香港特別行政區維護國家安全的領導、指揮、組織、協調等具體的工作機制，充分體現了國家安全作爲中央立法事權的要求和特點。

一、“香港國安法”充分體現了“總體國家安全觀”的基本要求

香港特別行政區維護國家安全法草案有6章，分別爲總則，香港特別行政區維護國家安全的職責和機構，罪行和處罰，案件管轄、法律適用和程序，中央人民政府駐香港特別行政區維護國家安全機構，附則，共66條。這是一部兼具實體法、程序法和組織法內容的綜合性法律，充分體現了“總體國家安全觀”的要求。

2014年4月15日，習近平總書記在中央國家安全委員會第一次會議上發表重要講話，首次明確提出了“總體國家安全觀”。習近平總書記指出：“當前我國國家安全內涵和外延比歷史上任何時候都要豐富，時空領域比歷史上任何時候都要寬廣，內外因素比歷史上任何時候都要複雜，必須堅持總體國家安全觀，以人民安全爲宗旨，以政治安全爲根本，以經濟安全爲基礎，以軍事、文化、社會安全爲保障，以促進國際安全爲依託，走出一條中國特色國家安全道路。”爲了貫徹“總體國家安全觀”的要求，2015年7月1日，十二屆全國人大常委會第十五次會議審議通過了以“總體國家安全觀”爲指導的《中華人民共和國國家安全法》。與1993年《國家安全法》相比，2015 年《國家安全法》對國家安全性質的認識發生了深刻變化，不只是侷限於傳統國家安全觀，而是把維護國家安全視爲一切國家機關、社會組織和公民個人的法律職責和法律義務，並將國家安全事項提升到政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科 技安全、信息安全、生態安全、資源安全、核安全等於一體的國家安全體系的高度，來建立健全各種國家安全制度，構建了具有中國特色的國家安全法律制度體系。

香港特別行政區維護國家安全法草案從“總體國家安全觀”出發，在肯定香港基本法第23條所確認的七項國家安全事項的同時，進一步抓住了當前和今後一段時間內香港特別行政區維護國家安全所面臨的新形勢新情況新問題，着重對分裂國家罪、顛覆國家政權罪、恐怖活動罪、勾結外國或者境外勢力危害國家安全罪四類犯罪行爲的具體構成和相應的刑事責任作出明確規定，對於維護香港特別行政區國家安全具有非常重要的法治保障作用。

二、“香港國安法”明確肯定了國家安全作爲中央立法事權的要求與特點

作爲一部全國性法律，雖然“香港國安法”是針對香港特別行政區維護國家安全工作和活動的具體法律規定，但是，該法的效力應當遍及中華人民共和國主權管轄的所有範圍，並且在香港特別行政區以納入附件三的全國性法律形式在香港特別行政區發生法律效力。“香港國安法”充分體現了國家安全作爲中央立法事權的要求與特點。

“香港國安法”是根據全國人大《決定》由全國人大常委會制定的，在立法依據上並不受制於香港基本法第23條的規定，恰恰相反，作爲中央立法事權，“香港國安法”業經通過之後與香港基本法第23條的特別行政區國安立法形成相互補充的態勢，共同爲維護香港特別行政區國家安全提供法治保障。由於“香港國安法”是全國性法律而國家安全又是中央立法事項，所以，“香港國安法”生效後可以爲特別行政區自行制定維護國家安全的立法提供法律指引，充分彰顯國家安全立法屬於中央立法事權的法律屬性。

三、“香港國安法”全面和系統地規定了“統分結合、協調高效的維護國家安全工作機制”

2015年《國家安全法》非常明確地規定了 “統分結合、協調高效的維護國家安全工作機制”。該法第4條規定：堅持中國共產黨對國家安全工作的領導，建立集中統一、高效權威的國家安全領導體制。第5條又規定：中央國家安全領導機構負責國家安全工作的決策和議事協調，研究制定、指導實施國家安全戰略和有關重大方針政策，統籌協調國家安全重大事項和重要工作，推動國家安全法治建設。上述規定把國家安全領導、指揮、組織和協調等工作機制首先建立在堅持中國共產黨領導的中央國家安全領導機構組織領導體制之上，突出了國家安全工作“統”的要求。該法第四章“國家安全制度”第一節“一般規定”對於國家安全“統分結合”的領導指揮和組織協調機制做了原則性規定，其中，第44條規定：“中央國家安全領導機構實行統分結合、協調高效的國家安全制度與工作機制。”此外，該章節對“統分結合”的國家安全工作機制做了具體的制度安排，具體包括：國家

建立國家安全重點領域工作協調機制，統籌協調中央有關職能部門推進相關工作；國家建立國家安全工作督促檢查和責任追究機制，確保國家安全戰略和重大部署貫徹落實；各部門、各地區應當採取有效措施，貫徹實施國家安全戰略；國家根據維護國家安全工作需要，建立跨部門會商工作機制，就維護國家安全工作的重大事項進行會商研判，提出意見和建議；國家建立中央與地方之間、部門之間、軍地之間以及地區之間關於國家安全的協同聯動機制。

“香港國安法”對在香港特別行政區建立“統分結合、協調高效的維護國家安全工作機制”做出了明確的制度安排，明確規定中央人民政府對有關國家安全事務的根本責任和香港特別行政區維護國家安全的憲制責任。草案強調指出，中央人民政府對香港特別行政區有關的國家安全事務負有根本責任。香港特別行政區負有維護國家安全的憲制責任，應當履行維護國家安全的職責。香港特別行政區行政機關、立法機關、司法機關應當依據有關法律規定有效防範、制止和懲治危害國家安全的行爲和活動。上述規定既突出了中央人民政府在維護香港特別行政區國家安全中的“統”的作用，也強化了香港特別行政區在維護本地區國家安全工作中的不可推卸的“憲制責任”，在中央與香港之間建立起分工有序、協調一致的維護國家安全的領導指揮、組織協調的常態化機制，爲維護香港特別行政區的國家安全提供了有力的工作體制的保障。

四、“香港國安法”的實施有充分和有效的組織體制的保障

基於2015年《國家安全法》所確立的“統分結合、協調高效的國家安全工作機制”的總體要求，“香港國安法”通過全面和系統地規定中央與香港各自應當設立的維護香港特別行政區國家安全的機構，爲維護香港特別行政區國家安全提供了具體的組織體制機制的保障。

爲了保證中央在香港國家安全事務中的“統”的作用，“香港國安法”明確規定中央人民政府駐香港特別行政區維護國家安全機構有關事項。主要包括中央人民政府在香港特別行政區設立維護國家安全公署，駐港國家安全公署的職責爲：分析研判香港特別行政區維護國家安全形勢，就維護國家安全重大戰略和重要政策提出意見和建議；監督、指導、協調、支持香港特別行政區履行維護國家安全的職責；收集分析國家安全情報信息；依法辦理危害國家安全犯罪案件。駐港國家安全公署應當與香港特別行政區維護國家安全委員會建立協調機制，監督、指導香港特別行政區維護國家安全工作。駐港國家安全公署的工作部門與香港特別行政區維護國家安全的執法、司法機關建立協作機制，加強信息共享和行動配合。駐港國家安全公署和國家有關機關在特定情形下對極少數危害國家安全犯罪案件行使管轄權，是中央全面管治權的重要體現，有利於支持和加強香港特別行政區維護國家安全執法和司法工作，有利於避免出現香港特別行政區基本法第十八條第四款規定的緊急狀態情形。

爲了進一步落實香港特別行政區在維護本地區國家安全中的憲制責任，“香港國安法”全面和系統地設計了擬在特別行政區設立的不同層次的維護國家安全的機構，以此來有效地履行自身在維護國家安全方面的職責。這一系列機構主要包括：（1)香港特別行政區設立維護國家安全委員會，負責香港特別行政區維護國家安全事務，承擔維護國家安全的主要責任，並接受中央人民政府的監督和問責。香港特別行政區維護國家安全委員會的職責爲：分析研判香港特別行政區維護國家安全形勢，規劃有關工作，制定香港特別行政區維護國家安全政策：推進香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制建設；協調香港特別行政區維護國家安全的重點工作和重大行動。（2) 香港特別行政區維護國家安全委員會設立國家安全事務顧問，由中央人民政府指派，就香港特別行政區維護國家安全委員會履行職責相關事務提供諮詢意見。（3)香港特別行政區政府警務處設立維護國家安全的部門，配備執法力量。（4)香港特別行政區政府律政司設立專門的國家安全犯罪案件檢控部門，負責危害國家安全犯罪案件的檢控工作和其他相關法律事務等等。

總之，通過上述對中央與香港維護香港特別行政區國家安全的各種機構的具體的制度設計和職責安排，構建起了維護香港特別行政區國家安全的鋼鐵長城。可以預見，“香港國安法”一經制定出臺，必然會從根本上改善目前香港特別行政區的國家安全形勢，爲維護香港的長期繁榮和穩定提供充分和有力的法治保障。

（作者：中國社會科學院國際法研究所所長、研究員莫紀宏）