在萬物皆數據的時代，利用互聯網和數據技術推動基層治理向數字化方向轉變、推進基層治理自身實現適應性轉型已是大勢所趨。近日，大連理工大學人文與社會科學學部公共管理系張銳昕教授在《國家治理》週刊撰文，圍繞基層治理數字化轉型中亟待破解的三個主要瓶頸進行了深入分析。

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在基層治理數字化轉型中，對於其“質”和“量”的關注和研究都是非常重要的。面對基層治理數字化難、轉型難以及取得實效難等問題，查擺影響其數字化轉型及取得實效的主要瓶頸問題，可爲提高基層治理績效、減輕基層治理負擔找準切入點和突破口。

數據觀念瓶頸

黨的十九屆四中全會將“數據”與“勞動、資本、土地、知識、技術、管理”並列爲生產要素參與分配。作爲國家治理的工具，數字（據）和信息處理及其利用的過程決定了治理效果。對於基層治理數字化而言，數據是其賴以存續的基本資源和條件，必須重視數據價值，整合數據資源，深挖數據潛能，突破現有數據觀念瓶頸。

大數據的複雜性，決定了保證其“質”的困難度。數據的“質”體現在數據可用、能用和被善用等方面。基層治理必須樹立正確的數據觀念，即數據不只要全面、準確、具有時效性，還需要可用、能用和被善用，惟有如此，纔能有效發揮其作爲資源和財富的作用，進而使其產生實際價值。數據可用，意味着它具有全面性、準確性和時效性，能夠真實模擬與還原現實治理場景，助力實現良治；數據能用，意味着其穩定性、安全性、可靠性、可信性、可刪除性能夠得到有效保障，包括得到技術上、管理上和法治上的保障；數據被善用，則指數據擁有者能夠科學地利用、合理地應用、守規地交換和便利地分享數據，在利用、應用、交換和分享數據過程中不可泄露敏感數據，不能侵害數據所有者的利益，不能使參與基層治理的組織和個人因爲擁有數據、使用數據或管理數據而面臨安全風險並承擔過重的治理成本。

大數據像洪水，惟有善加疏導和利用，使之成爲“有‘質’的量”，方可造福各方，反之，倘若大數據裹挾虛假信息過多，就有可能演變成爲數據災難，危及組織和個人的生命、財產、聲譽等安全。目前，在基層治理中，與互聯網企業相比，公共部門不具備擁有絕大多數數據資源的優勢，加上數據的採集、存儲、管理、分析、判斷、反饋和決策等能力先天不足，學習與培訓又跟不上，導致其維持自身所擁有數據資源的可用、能用和被善用都要依賴於互聯網企業。此外，公共部門要從大數據中發現規律、建立規則、尋找機會、戰勝挑戰，也需要藉助學界和企業界的力量。因此，大數據之於公共部門，目前還只限於“淺用”，還達不到“深耕”與“深養”的程度。公共部門，特別是政府，在現實世界中具有的管理、管制信息資源的優勢在虛擬世界中將難以有效施展，加之與大數據和互聯網相關的法治建設還相對滯後，人們的信息素養亟待提高，社會信用體系建設還需健全完善，這些難題若無法解決，將使得公共部門與其服務對象之間的信息不對稱現象越來越嚴重，基層治理數字化轉型所遭遇的“用”和“養”數據等瓶頸問題短期內將難以得到有效解決。

基礎條件瓶頸

基層治理數字化建設能否成功，取決於基層政府規劃、開發和建設的基層治理平臺及系統能否與其在現實世界中的參照物，即相應的基層治理體系，達成雙軌制運行、協作性連接和分步式協同；取決於不同的治理主體對基層治理平臺、系統及其可用的功能和數據資源的價值判斷和應用取向的一致性和包容性程度；也取決於其所依靠的現有基層治理體系本身的先進性及其兩者之間的連通性，還有采用的容錯機制的可用性與成熟度。基層組織必須面對的現實是，基層治理數字化建設不只需要解決技術問題，還需要解決基層治理體系自身的革新問題。

虛擬世界中的“基層治理”是對現實世界中的基層治理進行模擬的結果，因其難以避免虛擬化過程中發生的異化，其與現實世界中的真實對照物的運作過程和治理結果雖殊途同歸，但採用的治理形式與作用機制卻有所不同，明顯地帶有人工的痕跡並具有整合特質。與現實世界中的基層治理相比，虛擬世界中的“基層治理”更開放、透明，擁有更廣泛的參與主體，更具動員性，且主體身份難識別，實施監管的難度更大。然而，虛擬世界中的“基層治理”終究還是建基於現實世界中的基層治理主體及其相互關係、權力、責任、信用和能力之上，需要現實世界中的基層治理體系來關照、規範和保證其與在現實世界中依靠的治理基礎條件（如治理主體、治理結構、治理流程、治理制度等）的一致性。爲此，只有基層治理妥善解決好自身在虛擬世界的平臺及系統的功能和數據與其在現實世界中的對應物之間的容錯性和一致性問題，纔有可能通過提供精準化、精細化的基層治理服務實效來倒逼現實世界中的基層治理體系作出適應性轉變，從而實現基層治理轉型，更好地滿足人民羣衆對基層治理的需求。

對標國家“橫向到邊、縱向到底”的基層治理範圍指向以及中央的“治理重心下移”的要求，基層治理數字化轉型還需依賴包括網絡設施、硬件設備、平臺、系統、數據、人員、資金等在內的技術性或資源型基礎條件供給的包容性與可及性。進一步地，需要實現城市街道、社區居委會、社區黨組織、鄉鎮組織等基層治理參與主體的共商共議共建共享共治共贏，實現治理內容和服務對象的全覆蓋、廣聯通、一體化和整體化，實現治理的資源和權力下沉；需要對當前的基層治理結構進行頂層設計和統籌規劃，爲基層治理數字化建設以至轉型創設基礎條件。爲此，應藉助“互聯網+”營造線下與線上雙軌制治理場域，改善基層治理全域化生態環境，開通多元治理主體合作渠道，提供整合性治理數據、信息和知識資源，建構與提高治理主體的信息素養，實現基層治理的流程再造與組織結構變革，爲數字化建設及轉型提供先決條件。

保障體系瓶頸

基層治理數字化建設帶來的一個巨大挑戰是其治理主體所處的環境不再是熟人社會，而其演變過程又有可能漸趨僵化。對基層組織而言，要維護健康、有序的治理環境，建設安全、信用體系，防範各種治理安全風險，需要承擔高昂的安全治理成本與體系轉型成本，因此需要有強大的經濟基礎和保障體系作爲支撐。

爲減少安全治理成本和體系轉型成本，保障基層治理安全、可靠、優質、高效，併爲基層組織減負，可以適用2017年《政府工作報告》中提出的“清單管理制度”，即通過建立具有法律效用和有限責任的基層治理“權責清單”，達成利用技術來表達和鞏固清單管理制度的效果，以明晰基層治理主體之間的權限和責任，確保基層治理權責利效一致，規避基層組織陷入“事無鉅細、責無邊界”的超負荷運轉狀態；可以藉助內外部技術驅動力和組織學習力推進基層治理模式創新、流程再造和組織重構，提高基層組織隊伍信息素養，激發基層組織隊伍活力，加速基層治理數字化轉型步伐，助力基層治理數字化建設步入良性發展軌道；最後，可以通過強化基層治理的法治保障，將基層治理的網絡關係和有限責任引入法治軌道，通過改進現有治理模式及流程，保證基層組織履職的環境質量和基礎條件，改善基層組織的內外部關係，使其真正做到爲治理主體的競爭與合作服務。

治理主體之間需要公平競爭與深度合作。互聯網上開放的合作治理平臺、多中心的合作治理結構和透明化的合作治理模式爲多元主體競合營造了公平氛圍，也提供了有利條件。要構建“人人有責、人人盡責、人人享有”的社會治理共同體，必須在“共建共治共享”基礎上進一步加強組織之間、人與人之間的合作，改善競合關係，增加競合機會、增強能力，只有這樣，才能突破當前保障體系瓶頸，真正針對治理需求提供精準化、精細化的治理服務。

以往的保障體系通常偏重依靠技術，強調技術方案。雖然也有主張輔以管理元素，但在實際應用中治理與技術結合、融合或協同得並不好，“重績效、輕保障”的觀念一直未予有效轉變且仍在施加影響。面對基層治理實踐中“多頭管理、職責分散、協調困難”的窘境，必須強調保障體系的重要性並予以持續投入。

基於大量國內外實踐經驗和教訓，治理協同或合作的主要障礙本來就是由基層政府機構條塊分割導致彼此之間權力和利益博弈引致的，運用技術手段只能提供物理和程序（硬件和軟件）方面的基礎條件，雖然技術規制可解決一部分績效和質量問題，也的確爲破除組織障礙和掙脫利益困局帶來契機，但它只是克服障礙和脫離困局的一個必要條件，而非充分條件。業務協同或合作的真正達成，有賴於業務信息的整合共享和業務流程整體的優化再造，有賴於信息採集、加工處理、傳輸方式的變革創新，有賴於操作行爲的全程監控和追溯問責，以及組織結構的扁平化調整，只有這些保障要素真正滿足了，纔有可能使資源共享、流程整合達成理想結果，進而爲基層組織工作協同、治理主體競爭合作創設有利條件。爲此，有必要對基礎條件和保障體系作延展性、縱深性研究。由於有關保障體系綜合性研究成果十分有限，之前的研究更多地關注技術層面的保障元素和結構框架，雖然也涉及到管理機制和制度安排、法律法規探討、政策規劃建設等，但如何利用信用和責任等機制與先進元素和創新理念進行融合，則需要在宏大戰略和具體方案間予以研究和取捨，這些也是突破基層治理數字化轉型的瓶頸問題所要着重努力的方面。

基層治理數字化轉型最重要的從來不是數據技術，而是治理體系本身的適應性調整和革命性轉變。基層治理數字化轉型應該在“樹立大安全、大信用觀念以及大民主、大開放和大理性意識”的前提下，以數據爲核心，基礎條件爲支撐，保障體系作依託，多元治理主體共同爲基層治理數字化建設創設條件，爲基層治理數字化轉型的有序推進和基層治理效能的持續提升提供有力支持。

來源 |《國家治理》週刊2020年10月第2期

原文標題 | 基層治理數字化轉型亟待破解的三個瓶頸（微信有刪節）

作者 | 大連理工大學人文與社會科學學部公共管理系教授 張銳昕

新媒體編輯 | 司文君

原文責編 | 司文君 臧雪文

作圖 | 王嘉騏