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央行：對非銀行支付機構條例徵求意見 強化支付領域反壟斷監管措施

原標題：21解讀丨央行《非銀行支付機構條例》徵求意見：強化支付領域反壟斷，還提到“拆分”

1月20日，人民銀行官網顯示，人民銀行會同有關部門研究起草了《非銀行支付機構條例（徵求意見稿）》（以下簡稱《條例》），現向社會公開徵求意見。

人民銀行表示，近年來，支付服務市場快速發展，創新層出不窮，風險複雜多變，機構退出和處置面臨新的要求。總體看，爲適應市場發展、對外開放和強化監管需要，迫切需要加快推動出臺《條例》，提升支付機構監管法律層級，進一步規範支付機構合規經營，維護支付服務市場健康發展。人民銀行會同有關部門在深入調查研究、總結實踐經驗，並認真聽取有關方面意見的基礎上，起草了《條例》。

在起草思路方面，一是堅持功能監管的理念。強調同樣的業務遵守相同的規則，避免監管套利和監管空白。二是堅持機構監管與業務監管相結合。按照“先證後照”原則，對支付機構實施機構監管，同時對支付機構業務經營、關聯交易等實施全方位監管。三是堅持穿透式監管。加強對股東、實際控制人和最終受益人准入和變更的監管。

招聯金融首席研究員、復旦大學金融研究院兼職研究員董希淼在接受21世紀經濟報道記者採訪時表示，近年來，我國支付市場發展迅速，銀行支付和非銀行支付齊頭並進，支付方式和產品推陳出新，支付服務水平不斷提升。但在業務快速發展過程中也暴露出一些問題，一些非銀行支付機構互聯、直連，通過銀行違規進行跨行清算；部分機構“無照駕駛”，未經許可非法從事支付業務；違規經營、挪用客戶備付金等風險事件也時有發生。這些違法違規行爲，擾亂了金融秩序，集聚了金融風險，侵害了金融消費者合法權益。

在此背景下，2010年，中國人民銀行發佈《非金融機構支付服務管理辦法》，開始對支付機構開展支付業務進行規範。2016年4月份，中國人民銀行等14部委聯合發佈《非銀行支付機構風險專項整治工作實施方案》，10月份國務院辦公廳公佈《互聯網金融風險專項整治工作實施方案》，整治支付市場亂象被列爲重要內容。2017年以來，央行和相關機構更是從備付金、跨行清算、業務許可、條碼支付等方面密集出臺文件，全方位出擊，“嚴監管”和“強服務”結合，打出了清理整治支付市場的組合拳。

“但是，由於上述制度文件屬於部門規章，層級較低，威懾力不夠，難以完全滿足對支付清算市場的監管需要。因此，央行牽頭起草了《非銀行支付機構條例（徵求意見稿）》。”董希淼表示。

支付產業網創始人劉剛表示，把支付行業十年以來的各種規章辦法集爲一體，更有利於合規導向。

將支付業務重新劃分爲兩類

在起草說明中，人民銀行表示，《條例》遵循公平競爭、實質重於形式、普惠金融的核心監管原則，按照業務實質確定支付業務新的分類方式。即，按照資金和信息兩個維度，根據是否開立賬戶（提供預付價值）、是否具備存款類機構特徵，將支付業務重新劃分爲儲值賬戶運營業務和支付交易處理業務兩類，以適應技術和業務創新需要，有效防止監管套利和監管空白。

本條例所稱非銀行支付機構，是指在中華人民共和國境內依法設立並取得支付業務許可證，從事下列部分或者全部支付業務的有限責任公司或者股份有限公司：（一）儲值賬戶運營；（二）支付交易處理。

具體來說，儲值賬戶運營是指通過開立支付賬戶或者提供預付價值，根據收款人或者付款人提交的電子支付指令，轉移貨幣資金的行爲。法人機構發行且僅在其內部使用的預付價值除外。支付交易處理是指在不開立支付賬戶或者不提供預付價值的情況下，根據收款人或者付款人提交的電子支付指令，轉移貨幣資金的行爲。

一位銀行人士告訴21世紀經濟報道記者：“很簡單，前者有賬戶，後者沒有賬戶，比如用戶在支付寶有賬戶，還有餘額，就是儲值運營賬戶。”

劉剛表示，重新劃分業務類型，放棄原來的三分法（預付卡、銀行卡收單、網絡支付），變爲現在的兩分法（儲值賬戶運營和支付交易處理），更爲科學。劉剛進一步解釋道，“原來的三分法，特別是網絡支付分得就更細，比如數字電視、互聯網支付、移動支付等等。這是按照工具劃分的，但很多工具最後會消亡。對比之下，兩分法邏輯更爲科學，劃分主要是看有沒有預付價值，賬戶裏面有沒有錢。賬戶裏面有錢就是第一種（儲值賬戶運營），沒有就是第二種（支付交易處理），只做支付數據交易。“

此外，儲值賬戶運營和支付交易處理兩類業務的具體分類方式和規則由中國人民銀行另行規定。

在資本實力要求方面，非銀行支付機構註冊資本最低限額爲1億元人民幣。中國人民銀行根據審慎監管原則分別確定從事儲值賬戶運營業務和支付交易處理業務的非銀行支付機構的註冊資本最低限額，以及註冊資本與業務規模的比例要求。註冊資本應當是實繳資本。

強化支付領域反壟斷監管措施 

毫無疑問，“強化支付領域反壟斷監管措施”，是最濃墨重彩的一筆。

在起草說明中，人民銀行表示，《條例》以強化金融監管爲重點，以防範系統性金融風險爲底線，豐富監管手段。一是強化支付領域反壟斷監管措施，明確界定相關市場範圍以及市場支配地位認定標準，維護公平競爭市場秩序。二是規範人民銀行的檢查權和檢查措施，保障人民銀行執法權的有效行使。三是明確支付機構股權質押、開展創新業務、重大事項變更等情況須向人民銀行備案等監管要求。

在公平競爭要求方面，非銀行支付機構不得開展不正當競爭，妨害市場公平競爭秩序。

在市場支配地位預警措施方面，非銀行支付機構有下列情形之一的，中國人民銀行可以商國務院反壟斷執法機構對其採取約談等措施進行預警：（一）一個非銀行支付機構在非銀行支付服務市場的市場份額達到三分之一；（二）兩個非銀行支付機構在非銀行支付服務市場的市場份額合計達到二分之一；（三）三個非銀行支付機構在非銀行支付服務市場的市場份額合計達到五分之三。

在市場支配地位情形認定方面，有下列情形之一的，人民銀行可以商請國務院反壟斷執法機構審查非銀行支付機構是否具有市場支配地位：（一）一個非銀行支付機構在全國電子支付市場的市場份額達到二分之一；（二）兩個非銀行支付機構在全國電子支付市場的市場份額合計達到三分之二；（三）三個非銀行支付機構在全國電子支付市場的市場份額合計達到四分之三。

有前款第二項、第三項規定的情形，其中涉及的非銀行支付機構市場份額不足十分之一的，不應當商請國務院反壟斷執法機構審查該非銀行支付機構是否具有市場支配地位。

在市場支配地位監管措施方面，非銀行支付機構未遵循安全、高效、誠信和公平競爭原則，嚴重影響支付服務市場健康發展的，中國人民銀行可以向國務院反壟斷執法機構建議採取停止濫用市場支配地位行爲、停止實施集中、按照支付業務類型拆分非銀行支付機構等措施。

第六十四條規定，非銀行支付機構實施壟斷行爲的，由國務院反壟斷執法機構會同中國人民銀行依據有關法律法規進行處罰。

董希淼認爲，《條例》界定了非銀行支付相關市場，明確了市場支配地位的認定標準，並對濫用市場支配地位的認定程序、處罰措施進行了安排。《條例》與《反壟斷法》有效銜接，賦予央行認定支付服務市場壟斷地位的權限，填補了之前法律法規空白。《條例》明確非銀行支付機構股東准入條件和禁止行爲，要求同一法人不得持有兩個及以上非銀行支付機構10%以上股權，同一實際控制人不得控制兩個及以上非銀行支付機構，有助於防範資本在支付服務市場無序擴張。

“總之，《條例》在反壟斷和防止資本無序擴張方面進行詳細規定，是中央經濟工作會議‘強化反壟斷和防止資本無序擴張’精神的具體體現，有助於加強支付服務市場反壟斷規制，維護公平的市場競爭秩序，保護市場參與主體的合法權益，推動支付服務市場健康高質量發展。”董希淼表示。

金融監管研究人士孫海波認爲，《條例》直接針對互聯網巨頭，尤其螞蟻集團組合新的板塊支付寶，提供反壟斷提供政策依據。

“讓你不能用支付寶和微信支付，你怎麼想？”不過，一家支付機構負責人告訴21世紀經濟報道記者，執行層面恐怕存在難度，且最終定稿還需要時間。

最後，在過渡期安排方面，本條例施行前已獲得支付業務許可證的非銀行支付機構，應當在本條例施行之日起1年內達到本條例規定的條件。逾期仍不符合本條例規定條件的，由中國人民銀行根據審慎監管原則暫停其業務；拒不停止業務或者有其他情節嚴重情形的，由中國人民銀行吊銷其支付業務許可證。

提“系統重要性非銀行支付機構”、“關鍵信息基礎設施”

值得關注的是，《條例》提及“系統重要性非銀行支付機構”、“關鍵信息基礎設施”等字眼。比如，人民銀行依法制定系統重要性非銀行支付機構的認定標準和監管規則。

《條例》針對“信息收集、使用與處理”做了要求，比如，非銀行支付機構與其關聯公司在共享用戶信息時，應當確保依法合規、風險可控，並經用戶明示同意，防止用戶信息被不當使用。

《條例》還提到信息本地化要求，非銀行支付機構被認定爲關鍵信息基礎設施的，其在中國境內收集和產生的用戶信息的儲存、處理和分析應當在境內進行。非銀行支付機構向境外提供境內用戶信息的，應當符合法律、行政法規、部門規章以及中國人民銀行的規定，並經用戶明示同意。

2020年12月8日，央行黨委書記、銀保監會主席郭樹清在2020年新加坡金融科技節上演講表示，關注新型“大而不能倒”風險。少數科技公司在小額支付市場佔據主導地位，涉及廣大公衆利益，具備重要金融基礎設施的特徵。一些大型科技公司涉足各類金融和科技領域，跨界混業經營。必須關注這些機構風險的複雜性和外溢性，及時精準拆彈，消除新的系統性風險隱患。

此外，在支付業務規則方面，《條例》堅持問題導向，強化綜合監管，系統性提出支付機構在從事支付業務時必須遵守的原則與規定。一是根據從事儲值賬戶運營業務的支付機構和從事支付交易處理業務的支付機構風險程度的不同，分類確定業務監管要求。

二是明確支付機構發起的跨機構支付業務，應通過具有相應合法資質的清算機構處理，確保資金和信息安全、透明。

三是強化備付金管理要求，強調備付金不屬於支付機構自有財產，要求支付機構將備付金存放在人民銀行或符合要求的商業銀行，並明確與之配套的審慎監管措施，充分保障用戶權益。

早在2020年10月13日，人民銀行官網顯示，人民銀行決定建立支付機構行業保障基金，並據此起草了《非銀行支付機構行業保障基金管理辦法（徵求意見稿）》。也就是說，萬億支付機構備付金上了“保險”。