強化互聯網平臺經濟 反壟斷監管的金融面向

作者： 陳兵

[ 在金融行業已經形成“互聯網平臺+金融服務”與“傳統金融服務+互聯網”新型競爭格局的現實背景下，有必要在行業監管之外，另行構築與行業監管相互補充、相互協調的競爭監管機制，強化由市場監督管理部門來進行反壟斷執法。 ]

2020年12月11日中共中央政治局召開會議，分析研究2021年經濟工作，提出要“強化反壟斷和防止資本無序擴張”。隨後，在12月16日至18日召開的中央經濟工作會議上“強化反壟斷和防止資本無序擴張”被再次強調，會議指出“國家支持平臺企業創新發展、增強國際競爭力，同時要依法規範發展，健全數字規則。要完善平臺企業壟斷認定、數據收集使用管理、消費者權益保護等方面的法律規範。金融創新必須在審慎監管的前提下進行。”

去年12月26日，人民銀行、銀保監會、證監會、外匯局等金融管理部門聯合約談了某集團。中國人民銀行副行長潘功勝在代表四部門答記者問時表示：“近期中央政治局會議、中央經濟工作會議對強化反壟斷和防止資本無序擴張等作出了一系列重要部署，對做好相關金融管理工作提出了明確要求。金融管理部門將以此爲根本遵循，依法依規監管金融市場主體，嚴肅查處違法違規行爲，強化約束資本無序擴張，維護公平競爭和金融市場秩序。”可見，對金融領域平臺企業的壟斷行爲規制與監管已成爲我國促進金融創新和防範系統性金融風險的重要工作任務，兩者有着很強邏輯關聯。

平臺經濟新業態走向金融領域

互聯網平臺經濟作爲一種由互聯網平臺進行協調組織資源配置的經濟形態，其重要特徵之一是跨界經營，平臺可以鏈接供給側與需求側，實現優化資源配置的作用，以此提高經濟運行效率，並在其溢出效果的作用下系統性地變革着經濟社會的運行方式。

自我國2015年施行“互聯網+”行動計劃以來，在數字數據與網絡信息技術的加持下，互聯網平臺得以突破時間與空間的限制，獲取超大規模的用戶流量，平臺經濟的規模與影響力以指數級爆發增長，頭部平臺企業憑藉對海量用戶數據的收集、整理、分析反哺自身發展，逐步鞏固和發展自身的生態系統，在網絡效應、規模效應、鎖定效應的合力下放大“贏者通喫”的效果，形成超級平臺逐漸固化的市場結構，引發了經濟新舊秩序之間的鴻溝甚或衝突。

具體而言，由於互聯網聚集擴散效應和網絡交叉效應的不斷強化，發軔於互聯網平臺經濟實踐中的自生自發的新經濟秩序與立基於工業經濟上的在位的卻已顯露出滯後且乏力的舊經濟秩序之間的矛盾日益明顯，這一矛盾在以銀行業、保險業、證券業爲中心的現行金融秩序與以各類型互聯網平臺爲中心的互聯網金融秩序的博弈與融合中表現得十分明顯，即傳統的以中心化和實體化爲主的金融監管秩序面臨着以去中心化和數字虛擬化爲表徵的金融業務的挑戰。

特別是在平臺經濟高速增長中，不斷湧現的超級平臺已成爲資本、技術、權力三合一的數字化壟斷技術聚合體，在加速和優化經濟社會治理功能，提升治理能效的同時，也使得超級平臺的力量進一步強化，導致相關平臺市場逐漸呈現爲一種獨佔或寡頭結構。譬如，超級電商平臺對其平臺內交易秩序的監管和維持，超級社交平臺對其平臺內數據信息傳播秩序的治理等，都體現出超級平臺對經濟社會治理的重要作用及價值。

在資本逐利性的驅動下放大了平臺“流量變現”“數據變現”的慾望和效果，使平臺企業特別是超級平臺企業泛金融化的趨動越發明顯，資本的聚積又進一步推高和加固了超級平臺企業在市場上的壟斷地位，使之更有能力從事各類限制、排除競爭的行爲，強固其用戶鎖定效應、網絡效應、經濟規模以及掌握和處理相關數據的能力，由此，增強其“流量變現”“數據變現”的效能，循環往復下去，最終推動平臺企業全面介入各項金融業務，即好比說平臺經濟具有天然的壟斷性，平臺經濟最終走向金融領域。

目前互聯網平臺企業呈現泛金融化的態勢，譬如，國內四大平臺巨頭百度、阿里、騰訊、京東（BATJ）分別在其平臺生態系統下設度小滿金融、螞蟻集團、騰訊金融科技、京東金融，以“科技創新”進軍金融市場。海量的用戶流量、用戶數據帶來了海量的資金流，平臺企業作爲鏈接生產、流通、消費過程中各方的中心主體，實質上發揮了調節資金餘缺的作用，即平臺實質上已成爲互聯網金融領域的核心。超級平臺在擁有海量數據與流量的基礎上，在利用相關數據將流量變現的利益驅使下，逐漸呈現出了金融異化的態勢，推高了“脫實向虛”的風險。

互聯網金融領域平臺壟斷隱憂已現

早在2015年春節期間，“微信封殺支付寶紅包”就曾引起相關行爲是否涉及濫用市場支配地位的爭論。

2018年3月22日，中國人民銀行杭州中心支行認定支付寶（中國）網絡技術有限公司在客戶權益保障、產品宣傳、個人信息保護三個方面存在違法行爲。

2019年，馬雲收購恒生電子集團也曾引發金融界的廣泛關注，而引起基金、券商界不安的核心問題即在於數據。對此，恒生電子執行董事、總裁劉曙峯在投資者大會上表示，恒生電子只是向金融機構提供金融IT軟件，軟件交付後由客戶自行運營與管理，公司與公司的技術、維護、工程人員不可能獲取、更加不可能泄露金融客戶的數據，金融數據的儲存與產權完全歸客戶控制與所有。商務部在對該項收購的經營者集中審查過程中，經過徵求各相關產業部門的意見及進行專門課題研究，最終決定無條件批准該項交易。

上述相關事例或案件中既有近年來互聯網平臺領域反覆上演的“封殺”事件，也有個人相對互聯網行業巨頭提起的反壟斷民事訴訟，還包括金融行業監管機構實施的行政處罰，當然也出現了商務部適用《反壟斷法》來實施的經營者集中審查案件。看似毫無聯繫的幾個事件，實際上都隱藏着一個共同問題，就是互聯網金融領域的反壟斷問題。

“微信封殺支付寶紅包”是否構成濫用市場支配地位，如何去認定互聯網金融領域的市場支配地位，如何去設定濫用與否的判斷標準都是不能逃避的話題。在中國人民銀行杭州中心支行對支付寶的行政處罰案件中，支付寶對個人金融信息的過度收集與不當使用行爲也存在濫用市場支配地位之嫌，目前廣受關注的德國聯邦卡特爾局對臉書的制裁案件即起因於臉書的數據收集行爲。而在馬雲收購恒生電子經營者集中審查案件中，則已充分體現出業界對數據集中的高度關注，也折射出了數據在市場支配地位認定與限制競爭效果分析當中的重要地位。

加強反壟斷監管促進金融創新與安全發展

我國對金融行業的監管長期以來主要依靠行業監管模式，面對互聯網平臺金融業務的異軍突起，央行等金融主管部門也發佈了一系列互聯網金融業務監管規定與指導意見，基本態度和治理方向都是非常明確的。

2015年，爲鼓勵金融創新，促進互聯網金融健康發展，明確監管責任，規範市場秩序，央行、工信部、公安部等聯合印發了《關於促進互聯網金融健康發展的指導意見》。

2016年8月，爲加強對網絡借貸信息中介機構業務活動的監督管理，促進網絡借貸行業健康發展，中國銀監會、工信部、公安部、國家網信辦發佈了《網絡借貸信息中介機構業務活動管理暫行辦法》。明晰了“網絡借貸”的概念，並且明確規定網絡借貸信息中介機構不得提供增信服務，不得直接或間接歸集資金，不得非法集資。

2018年4月，央行、銀保監會、證監會出臺《關於加強非金融企業投資金融機構監管的指導意見》，明確規定“濫用市場壟斷地位或技術優勢開展不正當競爭，操縱市場，擾亂金融秩序”的企業不得成爲金融機構控股股東。

2018年11月，央行發佈《中國金融穩定報告（2018）》，在闡述建設網聯清算平臺的重要意義過程中，提到網聯清算平臺的建成，“有助於維護公平競爭的市場秩序，引導支付機構迴歸本源，專注業務創新和服務改進，防止市場壟斷，推動行業健康持續發展。”在建立我國金融控股公司的監管制度、強化關聯交易監管方面，提及“集團關聯交易應當遵循市場原則，不能違背公平競爭和反壟斷規則。”2019年11月，央行發佈《中國金融穩定報告（2019）》，特別提到“部分機構掌握了海量消費者數據，壟斷整個信息鏈條，一旦發生數據泄露或遭受網絡攻擊，甚至可能對整個國家的數據安全造成威脅”。

雖然，在部分金融行業監管政策法規中對公平競爭和反壟斷的要求已經有所體現，然而，金融行業主管部門的監管一般來說更體現爲一種合規監管，更側重於對金融安全的保障，這難免造成與行業創新、公平競爭之間的緊張關係。而且，行業監管在對違法行爲的公示程度、處罰力度與遏制效果方面還存在乏力之處，從上述中國人民銀行杭州中心支行對支付寶處以總計18萬元的處罰決定也可窺見一二。

由市場監管部門來進行的反壟斷執法則主要從維護市場競爭秩序的角度，通過綜合衡量創新、效率與安全等價值的權重來判斷行爲的違法性。在金融行業已經形成“互聯網平臺+金融服務”與“傳統金融服務+互聯網”新型競爭格局的現實背景下，有必要在行業監管之外，另行構築與行業監管相互補充、相互協調的競爭監管機制，強化由市場監督管理部門來進行反壟斷執法。

一方面，要加強金融監管機構與市場監管機構的交流與協作機制。對已經頒佈或今後將要頒佈與實施的金融行業監管政策法規進行公平競爭審查，剔除對金融創新可能造成阻礙的不必要因素，爲公平競爭、持續創新創造條件。

另一方面，要開展與強化《反壟斷法》《反不正當競爭法》等市場競爭行爲規制法在互聯網金融領域的科學合理有效的適用。在深入研究互聯網金融的特點與突出問題的基礎上，有針對性地推出相應的競爭法實施細則或指南，維護金融領域的競爭秩序，爲互聯網金融領域企業的合規經營提供指引，在切實保障廣大消費者信息和財產安全的基礎上，保障金融創新活動的持續健康發展，最終反哺廣大消費者，促進國家經濟健康發展，真正實現互聯網普惠金融的價值與功能。

（作者系南開大學法學院教授、競爭法研究中心主任，本文是國家社科基金後期資助項目“數字經濟與競爭法治研究”的階段性成果）