新華社：“天量罰單”屢現，“電子警察”爲何陷“逐利執法”爭議？

文 |《財經》E法 劉暢

編輯 | 朱弢

設置“電子警察”的目的在於維護交通秩序，而不是爲了“賺錢”。

一起因“海量罰單”引發的輿論風波，再次把“電子警察”推上風口浪尖。

近期，網民集中反映駛經佛山市廣臺高速公路43公里200米處被“電子警察”抓拍，認爲該路段設計不合理、標誌標線設置不完善。

有網友在社交平臺上傳了一張“廣東佛山廣臺高速43公里處岔道口62萬餘人在此違章”的截圖，並稱按每次違章處罰200元計算，該路段已取得1.2億元的罰款收入。

佛山警方4月12日回應稱，該路段“共有62萬人違章”與實際不符，啓用“電子警察”以來累計抓拍交通違法行爲18.44萬宗。部分網友戲稱此高速路口爲“佛山無影繳”。

“電子警察”或“電子眼”是“智能交通違章監攝管理系統”的俗稱。近年來，其時而引發的爭議。

2017年，瀋海高速3374公里處（茂名電白服務區）因設置超長實線，導致不少車主爲進入服務區只能壓實線而違章，後被曝出此處的罰單量高達12.52萬餘單，罰款超2500萬元。

據近期的《半月談》報道，北方某山區縣一年的一般公共預算收入爲1億多元，但僅當地交通違章罰款就“創收”3000餘萬元。

2021年全國兩會期間，履職19年的全國人大代表、重慶索通律師事務所律師韓德雲曾公開表示，2020年全國交通罰款總額3000億元左右。而按照公安部交通管理局數據，截至2019年6月，全國汽車保有量爲2.5億輛，這樣算下來，平均每車罰款逾千元。

在現實中，幾乎沒有駕駛員沒被“電子警察”拍到過，人們對電子警察的抱怨主要集中於兩點：一是罰款本身由於交通標識不明確、電子眼設置過密等種種“不合理”，二是罰款的用途不透明。

01

“隨時都可能被罰款”

對河南洛陽司機孫乾海而言，每年年檢時批量處理“電子違章記錄”，已成其生活常態。

聊起受罰經歷，孫乾海“如數家珍”。他總結出幾類最容易遇到的罰款“模式”：

第一類是變道壓實線的處罰。

作爲一名信用卡推銷員，孫乾海近年跑遍了河南17個地級市。在他看來，幾乎每個地方都存在“不合理”的道路實線設置。

比如，道路中黃色實線往往畫得過長，甚至延伸到十字路口。這種情況下在路口轉彎，稍不留神就會壓到實線被“拍到”。

第二類是在同一路段設定多個限速要求，且中間無緩衝地帶變換。“比如前一段限速還是120公里，突然就變成了60公里，司機根本來不及反應。”

第三類是在寬闊的路面規定了較低限速，導致司機很容易疏忽。“我實在看不出，車流量並不多的情況下，這麼寬闊的主幹道設置30公里的限速有什麼意義”。

第四類是禮讓行人的判定。據孫乾海反映，自己已不止一次遇到“路邊站着一個人，開過去後發現被‘電子警察’判定爲不禮讓行人”的情況。

“那些人根本就是站在馬路牙子上，”孫乾海表示，“離道路八丈遠，這也算我不禮讓？”

家住山東泰安的上班族盧銘巍回憶起最難忘的一次被罰經歷。去年6月的一個晚上，剛剛加完班的盧銘巍駕車回家。他記得，當天大雨，觀察路面“十分困難”，平時15分鐘的車程，他用了近半小時才走完。

兩天後，他突然接到短信，稱其在某路口壓線變道，扣3分，罰款200元。經過實地調查，盧銘巍發現那個路口的黃色實線“完全被磨掉了，不趴在地上幾乎看不出來”，而且他認爲這處實線畫得太長，“已經快到路口中間了”。

不服氣的盧銘巍要求行政複議。但交警堅持認爲，盧銘巍提交的現場照片上“完全能看得出黃色實線的具體位置”，拒絕接受其複議要求。

“這是吹毛求疵。”盧銘巍認爲，夜晚、雨天，加上道路標識的模糊和不規範設置，一般人不可能觀察到實線具體位置，“我建議交警同志自己開車走一遍”。

安徽合肥的一位公務員李源提到，一次出行經過“省內一座城市”時，自己曾因超速被罰款50元，記3分。

“我的車速大概保持在40（公里）出頭，但我明明記得，那條路限速就是50（公里）。”李源很委屈。

半個月後，李源又因出差經過該市。他特地前往被罰路段，通過“仔細的尋找”，他在距某十字路口約200米處一棵“很茂密”的法國梧桐樹陰中，發現一個限速40公里的標識牌。

“一條筆直的路，限速還不一樣，關鍵標識牌隱藏的這麼深，也沒有其他提醒標記，很難不讓人產生一些惡意聯想。”李源表示。

如果說李源的感慨尚屬年輕司機“少見多怪”，山東濟寧一位駕齡20年的“老司機”提供的另一個案例，則進一步顯示了道路交通違章監管的複雜性。

2021年3月，通過在網上查閱自己交通違章記錄，這位司機發現一條“機動車違反禁止標線指示”的違法條目。警方照片顯示，他的車停在路邊，街沿未出現黃實線，也沒有發現禁止停車的警示牌。

通過現場查看，他仍然“未發現任何禁止標識”。在撥打12345投訴“電子警察”亂開罰單後數天，他等來了答覆。

“回覆裏說，確實沒有發現有黃線，因此會將我的罰單改爲非法停車，不罰分了，但還是得扣200元，”這位司機表示，“可我當時人在車上，周圍也沒有任何標識，怎麼算非法停車的？”

在行政複議書裏，這位司機寫明瞭申訴理由：“我並不是爲200元錢，如果要算，我付出的成本遠遠超過200元，但還是希望糾正你們的執法錯誤。”

多位車主對《財經》E法表示，自已過去一年的違章罰款在600元-900元左右，有部分人超過1000元。

東南大學交通法治與發展研究中心執行主任顧大松對《財經》E法表示，“電子警察”的核心問題在於，非現場執法和現場執法設置比例應合理，“執法應該是處罰和教育相結合，不能以處罰爲目的”。當然，也應考慮到合理設置“電子警察”的必要性，如公安交管部門警力不足，或非現場執法可避免與當事人現場衝突、提高行政效率等。

此外，應基於安全和秩序的目的設置“電子警察”，形成執、違法數據常態化公開制度，並及時啓動整改完善方案。

按照通行慣例，若被“電子警察”拍到違章，車主在交通網站查詢到違章記錄後，於機動車年審前1個月內去違章地交警隊接受處理。顧大松認爲，這種將一個記分週期內違章行爲“攢起來一併處理”的方式，很難讓司機關注違法原因：“年檢與違法記錄的清除掛鉤，一次性解決問題，教育的目的其實不能得到體現。”

廈門大學法學院教授鄭金雄認爲，在高速公路等場景中，可能涉及不同的司機人在同一個反覆被處罰，這時的信息發佈不僅是針對已經違章的司機，而是要告知將要路過的司機，因此及時有效提示就非常必要。

“從經濟學角度來說，法律的目標是使違法的社會成本最小化。”鄭金雄認爲，維護交通秩序的最初手段是擴大交通警察的編制，從經驗層面看，擴大編制，加大對執法成本的投入，無疑會促進法律的執行力，但是成本的支出是要有限度的。在這種情況下，公佈“電子警察”的位置，利用威懾性傳播，可能會以更小的成本來提高人們對無效率行爲成本的認知。通過精心設計的威懾性傳播，使人們的態度和行爲朝着法律倡導的方向改變，進而通過社會普遍認可的方式來改變人們的行爲模式，使之成爲有利於社會的行爲。

02

罰款成必須完成的“指標”

對政府而言，財政負擔下，催生了一批“爲取得罰款而罰款”的隱性政策和舉措。

“巧妙”的交通標識和電子眼放置位置，成爲部分地方的政府的“財富密碼”。

相對“電子警察”，交通標識設置規範更嚴格。現行《道路交通安全違法行爲處理程序規定》（下稱《規定》）第十六條規定，交通技術監控設備的設置應當遵循科學、規範、合理的原則，設置的地點應當有明確規範相應交通行爲的交通信號。固定式交通技術監控設備設置地點應當向社會公佈。

根據《國國家標準》（GB 5768.2-2009）道路交通標誌和標線章第2部分：道路交通標誌3.13 使用和維護節規定，“標誌應經常清潔、維護，保持足夠的逆反射性能，保證視認性。標誌使用中還應避免其被樹木遮擋、被路燈照明影響視認。”

但即使如此，也不意味着沒有文章可做。

“雖然新版《規定》提出‘電子眼’位置要向全社會公佈，但並未詳細規定位置設置的要求；而現行國家標準雖屬強制性，但標誌設置部分在實際執行中其實很難量化。這也正是部分城市動‘心思’的關鍵點。”一位地市級交管部門人士表示。

這位交管部門人士曾參與規劃當地部分街道的交通信號設置。據他稱，在實地勘察、確定信號標識設置位置時，初次參與此項工作的科員往往會被領導“特殊關照”，要求尋找一些較爲隱蔽、不易被人察覺的位置，“比如確定限速牌的位置時，領導會單獨拉我到一邊，告訴我要機靈一些，不要搞得太死板，既與規範要求不衝突，又能達到一些特殊目的。如在設置限速標誌時，可能會考慮設在路邊新栽的、長勢很快的樹附近，這樣就滿足了國家標準要求，又能在樹木茂密後起到部分遮擋效果。萬一出現爭議，可以說‘樹長得太快，還未來得及更換’。”

另一種更“簡便”的辦法，則是直接從“電子警察”安裝處入手。

這位人士介紹，實操中，“隱蔽性”幾乎成爲部分城市設置“電子警察”必須遵循的“行規”。如測速設備設置在道路下坡、樹蔭中，不給司機反應時間；加快交通燈紅、綠、黃轉換時間，更有一小部分“電子警察”具體位置不向社會公佈，在設置時也往往選擇深夜。

另一方面，設定罰款“指標”，也變成部分城市通行的做法。

前述交管部門人士表示，類似指標的下達不會通過公開文件，而往往是上級領導口頭傳達。

比如，北方某地級市一個區因爲2020年疫情期間，車流量較少，2月-5月罰款1000萬元的“硬指標”未能達成。在召開內部會議時，上級領導嚴令“現在正常生活逐步恢復，必須用下半年時間補回缺口，否則年底獎勵取消”。

在具體執法時，部分城市的交通罰款繳納對象也出現混亂。

現行《道路交通安全法》第五條規定，公安部門負責全國道路交通安全管理工作，縣級以上地方各級政府公安機關交通管理部門負責本行政區域內的道路交通安全管理工作。

但由於執法權不明晰，在部分城市，市文明辦、城管局和交警支隊共同收取交通違章罰款的情況也普遍存在。

“一條不成文的規定是，無論哪方收，收上來的罰款雖名義上統歸市財政調配，但實際操作中，各方都有對各自收取罰款的優先使用權。”北方某地級市的一位城管執法人員對《財經》E法表示，因此，各方都有罰款的積極性。

爲了多收罰款，各部門可謂“各顯神通”。如某地市民孟潤澤對《財經》E法表示，某地公安局交警大隊利用直接與“電子警察”製作企業對接的機會，讓企業員工兩人一組，身着輔警制服開車上街查處交通違法行爲。

“甚至車裏明明坐着人，他們也直接貼罰單，”孟潤澤說，“我上去一問，發現他們的談吐和神態都不像執法者，就給他們拍了照。結果回家一問，我姑爺認識其中一個人，說就是我們這邊一家科技公司的員工。”

李威也承認，將員工派駐到交警隊的情況“屢見不鮮”：“他們會協助修復電子眼故障，幫助交警隊錄入違法記錄。”但他表示，自己並未聽說有企業員工上街查處違法行爲的情況，“這太離譜了，我覺得不可能”。

一位在山東某地級市工作的輔警表示，2016年前，上級會以交警支隊爲單位，對其下達罰款指標。但隨着多家媒體曝光，紙質版文件消失，代之以口頭傳達。按照其描述，以已交款數、人均查處數考評計分，以單筆處罰額50元（含）以上爲準計數。

03

“電子警察”成牟利工具？

另一個廣爲司機們關注的問題是，每年的這麼多罰款從何而來？

與人們的通常認知不同，數位交管部門人士和行業從業者表示，“電子警察”前期規劃到後期建設維護的全過程，在一些地方並非完全由公安交管部門主導，部分地區甚至出現“交管部門只負責分錢，別的就當甩手掌櫃”的現象。

電子信息技術從業者李威（化名）告訴《財經》E法，交管部門將電子眼“外包”給企業是目前行業常態，在全國普遍存在。李威曾參加過北方一個地級市“智能交通違章監攝管理系統”的公開招標。

李威稱，在進行“電子警察”項目招標時，主管部門往往讓企業先行墊資建設，再以抓拍交通違法的罰款償付，行業內通稱爲BOT模式（Build-Operate-Transfer），即建設－經營－轉讓，這種模式是以政府和私人機構之間達成協議爲前提，由政府向私營機構頒佈特許，允許其在一定時期內籌集資金建設某一基礎設施並管理和經營該設施及其相應的產品與服務。

由於BOT模式可有效緩解緊張的地方財政，因此很快在全國推廣。李威介紹，“從2010年左右開始，建設“電子警察”開始普遍應用這一模式。”

按照部分地方的慣例，建設“電子警察”的費用有兩類支付模式：

一類付款模式即交管部門“完全不出錢”，全權交由企業墊資建設，完成後企業按協議在規定年限內收罰款完成合同。《財經》E法綜合多位從業者透露的信息，承包企業與交管部門簽訂合同多在1年-5年不等，在此期間，“電子警察”罰款產生的部分費用會分成給企業“抵債”，甚至有部分地級市明確，合同期內全部罰款歸企業所有。

“如果是罰款分成的話，比例一般爲政府五到七成，企業五到三成，”李威透露，“財政條件越差的地方，分給企業的比例往往越高。”

另一家信息科技公司中層主管告訴《財經》E法，項目競標完成後，企業一般負責電子眼的安裝和維護，當地交管部門則負責制定抓拍和監管規則，“但也不絕對，我就聽說過不少地方允許企業員工負責收取交通罰款。”

“電子警察行業和建築業‘BOT’的盈利邏輯完全不同，”一位不願具名的電子科技公司前銷售經理告訴《財經》E法，“建築業還存在部分央企建築集團拖欠尾款、形成‘爛尾樓’的可能；但對‘電子警察’而言，怎麼都是賺——路上的車太多了，可以罰款的地方太多了，根本不可能收不回錢。”

另一類爲分期付款，即交管部門預先付部分定金（一般不超過三成），項目完工後再付一部分，最後一部分用交通罰款的形式支付，即“ppp”模式（Public-Private-Partnership）縮寫，指政府社會資本合作，基於提供產品和服務出發點達成特許權協議，形成“利益共享、風險共擔、全程合作”夥伴關係。

據瞭解，這種模式在目前地方政府招標中佔主流。

“一般是‘334’分成，就是政府首付三成，完工後付三成，最後四成在運行一段時間後再行支付，”李威稱，“我也聽說，別的地方有‘343’、‘325’的，甚至存在對企業的‘加權獎勵’，前期包攬越多，後期收益越大。”

這種模式的好處在於，將罰款所得與企業脫鉤，給企業的結款名義上並不來自交通罰款，而是由地方財政支付。

但李威明確指出，這種模式對很多地方政府而言“實際羊毛還是出在羊身上。”他表示，由於地方政府的財政壓力，故仍需通過罰款獲得收入，名義上這筆錢和企業沒關係，但對罰款並無遏制效力，“解決不了根本問題”。

04

“電子警察”也要守規矩

在被“電子警察”罰款“無數次”後，孫乾海總結出自己的經驗。

“比真正的警察厲害，什麼車都逃不過去，畢竟是高科技嘛，”他表示，“一查就是一大片，這些人也不可能都去申訴，費時費力，得不償失的。”他認爲，由於涉及到車輛年檢過關問題，沒有多少人會去較真，一般都會選擇“破財免災”。

李威表示，目前市面上通行的電子眼產品，對車輛捕獲率可達100%，車牌識別率白天95%在以上，晚上亦達90%。

在今年全國兩會上，全國人大代表、重慶索通律師事務所律師韓德雲表示，對“電子警察”在什麼路段應該設置、設置多少、由誰覈准、多久進行準確度檢驗，以及設置使用的規範標準和程序等問題，國家和行政主管機構從未作出過立法效力較高的法律或行政法規定，由此導致各地在“電子警察”使用和管理中，以罰代管、罰款使用不公開不透明等問題不斷顯現。部分地方的交管部門安裝、使用數量衆多的“電子警察”，名爲確保道路交通的安全暢通，實際上變成一種變相創收手段。甚至，在一些路段的設置和使用“電子警察”，不僅未能有效保障行路安全，反而給正常交通秩序帶來安全隱患（比如使用超強閃光裝置等）。

電子眼的監管難題，無疑與相關法規制度的滯後有關。

2021年1月修訂通過的《行政處罰法》第五章“行政處罰決定”四十一條新加入如下規定：

行政機關依照法律、行政法規規定利用電子技術監控設備收集、固定違法事實的，應當經過法制和技術審覈，確保電子技術監控設備符合標準、設置合理、標誌明顯，設置地點應當向社會公佈。

電子技術監控設備記錄違法事實應當真實、清晰、完整、準確。行政機關應當審覈記錄內容是否符合要求；未經審覈或者經審覈不符合要求的，不得作爲行政處罰的證據。

學界普遍認爲，這是針對此前《行政處罰法》非現場執法環節缺失的一次補充。

但現實呼喚更全面、細緻法規的出臺。

顧大松也指出，“電子警察”作爲非現場獨立執法形式，在諸如《道路交通安全法》、《道路交通監管實施條例》等現行法律中缺乏獨立的規範制度，“這方面的研究和制度建設其實都有欠缺”。

顧大松贊同公開罰款收入去向，但也強調，更重要的是公開後行政部門內部制度和外部公衆參與機制的改善；此外，他建議要爲非現場執法建立區別對待的、獨立的法律制度：“現在扣分對一些羣體的影響很厲害，比如一些貨車司機，一旦一次性扣了12分，就要被吊銷駕照，等同於剝奪其勞動權利。或可考慮取消非現場執法的扣分處罰。”

此外，在使用“電子警察”獲得的證據進行交通違法違章處罰時，應以結果爲導向判定違法行爲並適用處罰，提高接受投訴糾正不當判罰的比例，方便公衆參與維護和改進交通秩序，減少以追求罰款爲主的執法導向和處罰方式。

據公安部交通管理局發佈的消息，4月13日召開的全國公安交通管理工作會議提出，堅持寬嚴相濟，進一步規範交警執法處罰，嚴禁過度執法、逐利執法、粗暴執法。要規範、合理設置道路交通技術監控設備，主動徵求社會意見，對設置、使用中存在的問題進行排查整改。