第七次全國人口普查數據顯示，最近十年，人口進一步向大城市集中，一線城市的人口虹吸效應明顯，深圳和廣州的人口淨流入分別達到712萬和597萬。2020年已有16個城市人口達到千萬級別，其中，西安、鄭州、杭州、東莞、青島、長沙爲新晉者。另，佛山、寧波、合肥、南京是近些年人口迅速增加的準千萬人口大城市。

城市化是近代社會的文明標誌。然而，城市化的進程可能引發公共資源的爭奪，城市土地、教育、住房、醫療與公共交通的分配面臨挑戰。如果公共資源的分配不當以及使用效率低下，容易催生“大城市病”，比如高房價、貧民窟、產業空心、交通擁堵、犯罪猖獗、城市衰落等。

本文從鄰避主義的角度探討大城市的生存問題。

本文邏輯

一、城市不平等

二、房地產泡沫

三、產業空心化

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城市不平等

在上個世紀五六十年代，美國掀起了一股平權浪潮，有種族、消費、女性、環保等平權運動，還有城市公共資源分配的平權運動。當時城市污染問題突出，大量市民反對垃圾廠、污水處理廠、變電站等公共設施建在自己家附近，打出口號的是“NIMBY”（Not In My Back Yard，別在我家後院）。這種問題被稱爲“鄰避主義”或“鄰避效應”。

鄰避主義，容易被理解爲民粹運動。其實，其本質是公共資源的分配問題，表現爲人人都追求公共資源的好處，同時讓他人來支付成本。最開始，城市公共資源的掌控者實施歧視性政策，他們試圖將垃圾廠、污水處理廠建在黑人區、平民區附近。這是一種鄰避主義。平權主義者以彼之道還施彼身，反對在自家附近建設，也試圖將這些設施建在白人區、富人區。這也是一種鄰避主義。

鄰避主義暴露的問題是，公共資源的掌控者實施歧視性政策對城市發展造成危害。比如，對城市人口進行限流，不想讓自己住的城市太擁擠。具體的方法包括限制人口遷移、限制性入學、推高核心區房價等等。又如，城市人口政策向高學歷人羣傾斜，提高“鄰居”的學歷層次。這是一種鄰避主義。

在這種限制性、歧視性政策下，低學歷的工人面臨一種困境：他們似乎可以自由地進入這座城市，但不曾是這座城市的市民；他們爲這座城市打工、納稅，但是難以享受稅收所建設的學校等公共資源。因此，一些人口達千萬級別的大城市，其城市化水平依然很低。城市化的核心是人的城市化，人能夠平等地享受城市的文明成果。

土地，是城市生存的基礎。人口往城市集中，城市土地變成稀缺資源，對城市土地的爭奪也就愈加激烈。土地鄰避主義變成了城市的核心問題。

我曾在之前的文章中使用了法國古典政治經濟學家理查德·坎蒂隆的“土地決定論”來分析房地產問題。坎蒂隆在其著名的《商業性質概論》中指出：“土地擁有者決定了一個國家的人口數量和市場價格。”【1】

城邦時代的歐洲有句諺語：“我的附庸的附庸不是我的附庸”，它說明了土地直接掌控者對領地的絕對統治權。坎蒂隆所指的土地擁有者正是封閉經濟體中的城邦領主。領主壟斷了土地，如何安排土地生產，比如種植多少糧食，種植多少葡萄，狩獵場多大，決定了這塊土地上能夠養活多少人，也決定了這塊土地上的糧食價格。他舉了很多例子，比如說古代中國，古代中國大量的土地用於生產糧食，而不是狩獵或種植奢侈產品之用。這樣古代中國可以產出很多糧食供養大量的人口。但是，古代歐洲的情況則參差不齊，有些地方的領主奢侈無度，將大量土地種植葡萄和放牧，從而導致城邦內人口凋零，農奴食不果腹。

假如一座城市，土地擁有者將50%的土地規劃爲生態保護區，用於種植樹木與花草；將20%的土地用於建設工廠、商務、商業大樓；將20%的土地用於建設道路、學校、醫院、公園、市政辦公樓等公共設施；將最後10%的土地規劃爲居住用地。在這爲數不多的居住用地上規劃200萬套住房，按照平均一套房居住4人計算，只能容納800萬人。但是，這座城市擁有2000萬人口，這意味着另外1200萬人只能居住在工廠宿舍、城中村等密集區。

這座城市的土地分配是一種典型的鄰避主義。擁有居住房的800萬人可以享受青山綠水般的森林城市，以及優質的學位房與醫院。以此來保障生活品質、房產增值以及下一代的競爭力。城市規劃者在遠離繁榮區、富人區的地方安排大量的工業用地，以吸引工廠主投資。另外，1200萬人居住在城中村與工廠宿舍，與工廠爲鄰。大規模的工廠與工人源源不斷地爲這座城市納稅，稅收爲這座城市提供更加優質的公共福利。

近些年，城市（空間）經濟學開始關注這一問題。研究空間經濟學的克魯格曼認爲，鄰避主義以街區住房管制的形式，使繁榮的大都市區變成了將低技能和低教育程度的人阻擋在外的城堡，從而扼殺了國民經濟增長。美國經濟學家Hsieh、Moretti認爲，如果住房不受管制，美國經濟的規模將會大得多，而且大型聚集區也會進一步擴大規模，因爲目前經濟停滯地區技能水平較低的人將會遷向這些大型聚集區。經濟學家Ganong、Shoag研究發現，如果不是繁榮地區的限制性住房法規，自1980年以來，州際收入趨同將至少增加10%。【2】

綜合起來，限制移民、戶籍、土地、購房及購車的政策影響了人的自由流通，降低了勞動力、土地及公共資源的配置效率，加劇了城市不平等和貧富分化。人口自由流通，尤其是農村人口向城市轉移，可以降低農村及落後地區的失業率，提高家庭的平均收入，降低貧富差距。但是，鄰避主義不斷給這條道路設置各種障礙。

城市擁堵往往是土地鄰避主義的結果。打開地圖看看一些大城市的樓宇密度，大量的人口集中被安排在城市郊區的某些區域。從中可以發現，土地鄰避主義纔是城市道路和軌道交通擁堵的根源所在。限制車牌，名義上是解決擁堵問題，實際上又是另一種鄰避主義。

鄰避主義的限制性政策製造了城市的不平等，而解決的唯一辦法就是廢除這些政策。倫敦經濟學院的經濟地理學教授安德烈斯·羅德里格斯-波塞和邁克爾·斯托珀爾在《住房、城市增長和不平等》一文中引用了空間經濟學的觀點：“唯一有可能改變現狀的地方性政策是破除從落後地區到主要大都市地區的移民壁壘，以應對當前的分化和不平等困境”，“破除鄰避主義將使被繁榮地區高房價和低可及性排斥的其他地區的人們走向繁榮”【2】。不過，兩位教授認爲，阻礙人口向繁榮地區遷徙的主要障礙不是住房，而是不會城市勞動力需求的技能構成。

很多人的觀點與這兩位教授類似，認爲城市的競爭正在淘汰窮人與低技能者，留下的是高收入者與精英階層。但是，這種觀點將自由競爭與鄰避主義的歧視性公共政策混爲一談。城市的公共政策應該給予公平的競爭機會，不論富人還是窮人。

與北上深相比（相對），廣州是一座城市規劃相對不足的城市，但也是一座更加親民的城市。廣州諸如客村地區，包容着富人與豪宅，也包容着低收入者與城中村。一座權力盲目干預更少的城市，是一座看起來更加亂糟糟的城市，但是一座更加包容、自由且藏富於民的平民城市。當然，我並不否定土地安排與城市規劃的作用，下面會講到。

房地產泡沫

房產是城市財富的一部分，但如果一座城市的財富建立在房產之上，那麼這將是一座危險的城市。

房地產泡沫是一座城市的“核彈”。最近100多年來，多數金融危機與房地產泡沫相關。主要原因是，大量的金融資產建立在城市房地產之上。房地產泡沫一旦崩潰，整個金融大廈瞬間瓦解。1990年的東京、1997年的香港、2008年的紐約，都曾經遭遇歷史性的房地產泡沫危機。房地產泡沫一旦形成，對中產來說，房子是名義上的財富，卻是真實的債務。房地產泡沫破滅，打擊最大的是城市的中堅力量，甚至摧毀城市家庭的未來消費。

房地產泡沫是如何形成的？

越多的人口轉移到城市，城市的土地供給越緊張，土地及房地產價格便持續上漲。但是，這是正常的價格上漲，不能界定爲房地產泡沫。房地產泡沫有兩大製造工具：一是寬鬆的貨幣流動性；二是緊縮的土地流動性。

寬鬆貨幣及信貸對房地產的刺激是顯而易見的，但是土地政策對房地產泡沫的影響往往被忽視。美國經濟學家大量的研究表明，繁榮大都市有着充足的動力實施限制性的土地政策，從而推動房地產價格上漲。

這就是繁榮地區的鄰避主義作祟。

有人可能會提出質疑，鄰避主義將大量的人口排擠在外，購房需求下降，應該會降低城市房價。但是，事實恰恰相反。因爲購房需求下降的同時，住房供給以更大的比例下降。

城市繁榮區、富裕區在土地規劃上有着嚴重的鄰避主義。富人區的市民或城市土地規劃者，想方設法將周邊土地用於建設大型市政公園、歌劇院、音樂廳、高級學校，以減少商品房的供給量，從而確保住宅的稀缺性以及維持高價格。

2019年4月加利福尼亞州參議院通過第4號議案，該議案試圖遏制土地鄰避主義抬高城市房價。該議案指出：“限制性的土地使用政策會抬高房價。研究發現，在加利福尼亞州，土地使用控制越嚴格的轄區，住房價格越高且上漲越快；在某些城市中，每一項額外的規劃措施都會使住房價格上漲近5%……限制性土地使用政策阻礙了居民遷往生產率更高、工資更高的地區，從而損害了經濟增長。”【2】

香港的土地鄰避主義是一個典型案例。香港是全球購房壓力最大的城市，房價全球最高，居住條件差，人均住房只有16平米。香港房價爲何這麼高？主要原因有兩個：一是貨幣制度及貨幣政策。二是限制性的土地制度。

香港採用的是聯繫匯率制度，這是一種盯住美元的固定匯率制度。當美元寬鬆時，香港跟隨寬鬆，以確保港幣盯住美元。在美元大放水時期，香港金管局則在外匯市場上購入大量的美元，從而釋放相應規模的港幣，貨幣超發進而推動房價上漲。當然，這並不是說香港的外匯制度不好，問題主要在美聯儲的寬鬆政策。

限制性的土地制度不僅加劇了香港房地產泡沫，還導致香港的居住條件糟糕。我在《樓市，應該如何調控？》一文中分析了香港的土地制度。九七之前，香港的土地歸屬英國王室所有。九七之後，歸屬香港政府所有。香港政府採用批租制度，通過拍賣、招標等方式出讓土地使用權，新批土地期限爲50年。所以，香港的土地市場並不是自由市場，而是由香港政府壟斷，政府幾乎是唯一的土地供給方。這也就決定了香港的房地產市場並不是一個完全自由化的市場。

香港的房價上漲始於1985年。爲什麼是1985年？1984年底，爲了防止英國在迴歸前將香港土地出售套現，中英約定香港政府“所批出的新的土地，每年限於50公頃（不包括公屋用地）”。50公頃相當於一個大型樓盤的面積。市場嚴重供不應求，資金蜂擁而入，房價一路飆漲，直到1997亞洲金融風暴前達到巔峯。

香港政府在房價泡沫盛宴中扮演着重要角色。極少的土地供給推高了房價，更重要的是，土地供給成爲了鄰避主義博弈的對象。香港房價在亞洲金融危機中崩盤，香港政府試圖推出“八萬五”建屋目標計劃，但是遭到一些財團勢力的阻撓。他們裹挾環保主義阻止郊野公園開發和填海造陸。爲什麼？因爲增加住房供給可能導致房地產價格進一步下跌。很多人說香港的房地產市場被財團控制，爲什麼會被財團控制？我們往上追溯，香港一年供給的土地如此之少，這些土地由少部分大型地產商開發，大型地產商自然控制了新房的供給。

事實上，香港政府纔是真正的土地鄰避主義者。香港政府嚴重依賴於土地財政，傾向於減少土地供給推動價格上漲。九七之後，香港政府不但沒有主動增加、反而減少了土地供應。從2002年到2010年，香港年均出讓住宅用地僅5公頃，比迴歸之前的50公頃還低。爲什麼？

爲了降低亞洲金融危機對財政赤字的打擊，香港政府主動減少土地供給，以提振樓市，解決赤字問題。香港2017年與土地、房產有關的財政收入是2447億元，佔當年港府全部收入5731億元的43%左右，其中土地出讓收入1280億元。另外，房地產是香港金融的基石，樓市價格越高，金融資產越大。

香港政府持續減少土地供給，香港樓市在2003年觸底反彈後一路上漲。從1986年到2017年，香港港島、九龍、新界的私人房屋均價分別上漲 20倍、20 倍和14 倍，年均增長 10%、10%和 9%。

香港政府掌握着土地供給，但是香港的土地使用率極低，只有25%。香港另外75%的土地屬郊野及海島，合計約佔香港總面積超過38%的土地，被冠以環保之名明確禁止開發。香港居住用地佔整個城市面積的比值只有8%，遠低於紐約、倫敦、東京的50%以上。不過，內地城市依然要了解一個數據：香港政府提供的公屋和資助建房覆蓋了49%的香港家庭。

需要注意的是，國有土地制度和政府供應土地也有傑出案例。以新加坡爲例，新加坡超過80%的土地都掌握在政府手上，政府具有強制徵地權。新加坡就很好地利用了國有土地，累積建設超過100萬套組屋，80%的家庭居住在政府提供的組屋裏。目前，新加坡的住房自有率超過90%，是全球住房自有率最高的國家。

不論是美國還是中國，城市土地使用率越低，房價越高；居住用地的比重越低，房價越高。中國房價最高的兩座城市分別是香港與深圳，它們也是中國居住用地佔比最低的城市，分別是8%和11%；它們還是人均居住面積最少的城市，分別爲16平和19.7平。

在一座城市中，建築高度與土地價格成正比。城市建築高度往往呈正態分佈，核心區的建築高，向周邊依次遞減；土地價格也依次遞減。而土地價格受土地壟斷者控制，土地供給越少，土地價格越高，建築高度也就越高。

在一座城市中，建築高度與通勤成本成正比。一座城市不會無限度擴張，因爲城市的規模效應是有極限的。通勤成本與核心區居住成本是一組邊際替代關係。當通勤的邊際成本大於核心區居住的邊際成本時，這座城市的邊界暫緩擴張，要麼核心區繼續建高樓，拓展生存空間；要麼發展衛星城或多中心的城市。而城市發展公共道路及軌道交通，可以降低通勤成本，拓寬城市的邊界，抑制城市建築高度。這就是德國經濟學家馮·屠能的區位理論的邏輯【3】。

深圳賽格大樓搖晃提醒世人，當一座城市出現摩天大樓競賽時，我們需要思考兩個問題：一、是不是土地供給不足，導致房地產價格上漲，核心區大樓向天空上延伸；二、是不是公共道路及軌道交通不足，導致城市通勤時間過長，阻礙了城市的規模效應與邊界拓展。

產業空心化

產業空心化，在自由市場中是一個僞命題。一座城市不發展工業，發展金融、旅遊、互聯網、生物醫藥等產業，不能算是產業空心化。產業的遷移是一種自由競爭的結果。

真正的產業空心化有兩種：一是像底特律這樣的老工業重鎮，經過糟糕的城市治理和扭曲的全球化淘汰，最後淪爲一個沒有主導產業的鐵鏽區城市；一是鄰避主義者製造的產業遷移，導致城市主導產業沒落。我這裏主要討論第二種。

鄰避主義者不僅排斥外來人口，同時還排斥產業，尤其是高耗能工廠和低端製造業。紐約、倫敦、香港的中心區都曾是工業區，如今都變成了金融及商務區。一座城市去工業化有自由市場競爭的結果，也有土地鄰避主義的影響。

以香港和新加坡爲例。香港和新加坡的工業化幾乎同步，這兩座城市都承接了來自美國、日本的製造業轉移，主要是服裝、紡織、電子、玩具。到70年代，香港和新加坡的工業產值佔經濟總值的比重都超過30%。不過，80年代中期開始，香港的工業產值佔比迅速下滑，到2000年低於5%，如今可忽略不計。新加坡則不同，新加坡的工業產值比重在80年代還有所上升，到2006年工業產值佔比還維持在30%，如今依然高達25%左右。這是什麼水平？深圳的工業產值佔比是37%，上海25%，北京18%，紐約、巴黎和東京均在10%以下。不但佔比高，體量還不小，2019年工業產值達到6000億人民幣左右。

新加坡的製造業靠什麼？新加坡在60年代靠紡織、服裝起步，到70年代石油危機期間發展了造船修船、煉油與化工產業。到80年代，紡織、服裝逐漸被淘汰，電子產業往半導體方向升級。

如今，新加坡形成了四大製造產業：煉油化工、半導體、生物醫藥、精密製造。其中，煉油化工佔工業總產值的40%。新加坡是全球最大的自升式石油鑽井平臺製造國，獨佔全世界70%市場份額。新加坡的半導體技術在全球具有相當的競爭力，半導體企業數量超過300家，包括40家IC設計公司、14家硅晶圓廠。新加坡的生物醫藥以及醫療設備技術發達。精密工程是支撐新加坡製造的關鍵。新加坡有2700多家精密工程公司，這些公司爲新加坡半導體芯片、醫療設備、石油勘探鑽頭提供設計方案、製程工藝與精密機器，同時還佔據世界製冷壓縮機市場的10%、助聽器市場的30%和半導體引線焊接機市場的70%。

香港在製造業轉移到內地的同時，金融、航運、國際物流、知識服務業迅速崛起，晉升爲亞洲頂級行列。我需要說明的是，香港以700多萬人口、1106平方公里的土地做到這種程度已經相當傑出。香港製造業內遷，以及金融相關產業的崛起，有明顯的自由競爭的結果。隨着城市競爭的加劇，城市的產業化、專業化分工越來越明顯。一座城市未必需要製造業，甚至不需要高端製造業，但一個城市羣或全球產業鏈必須有高端製造業。所以，我們需要從城市羣或全球化的視角來看待城市的產業遷移。

香港背靠珠三角，香港的服裝、紡織、電子向內地轉移，其實是一種必然，鄰避主義只是起到了加速作用。但是，問題是鄰避主義對香港製造的升級構成打擊。爲何？80年代末到90年代末，土地鄰避主義推動香港房價迅速上升，金融業進而崛起。這十年，內地的外貿對香港的衝擊還沒那麼大，但是香港錯過了半導體、生物醫藥的良機。李澤楷嘗試在香港投資信息產業，但是香港的技術迭代迅速被地產與金融的洪流席捲。

放眼整個大灣區城市羣，香港當年錯失了製造業升級，如今灣區城市羣失去了與國際技術接軌的領頭羊。當然，我們不能將責任都推給香港，只是需要警惕城市鄰避主義對產業升級的扼殺：低端製造業遷移出去，高端製造業沒有發展。城市發展到一定規模，土地鄰避主義傾向於金融、文化、旅遊、外貿、航運、知識服務產業，歡迎跨國公司總部、央企總部、創新總部、金融總部，同時驅趕製造工廠與工人。總部經濟能夠帶來亮眼的數據，但要我們更要關注其背後真實的製造和核心的技術。

與新加坡相比，從邏輯上而不是從結果上來看，香港的土地鄰避主義傷害了香港的產業結構和製造業技術升級。從國家的角度來看，新加坡沒有城市羣基礎，必須發展一定的製造業，尤其是高端製造業。但從全球化來看，新加坡在國際市場的競爭中獲取了比較優勢，淘汰了服裝、紡織和電子產業，同時形成了四大高端製造業。

新加坡是一座更少內卷化、更加國際化的城市。國有土地的合理安排和組屋制度解決了土地鄰避主義，避免了內耗殺傷產業結構；同時，巨大的國際市場強化了競爭、分工與技術提升。這就是斯密定理的邏輯【4】。

工業是當今世界先進技術的“集裝箱”。一座城市可以沒有製造業，但是一個城市羣、國家或全球化市場不能沒有製造業，尤其是高端製造業。過去一些年，歐美國家的去工業化給人帶來諸多誤解。美、德、日分別在1955年、1965年、1972年、1995年完成工業化，如今工業產值比重分別是18%、26%、29%、32%。其中，德國製造最爲穩定，最近30年，德國製造業產值佔經濟總量的比例一直穩定在23%左右。

我們看中國的情況，中國如今基本實現工業化，到2035年才能實現全面工業化。但是，中國去工業化速度正在加速，工業產值佔經濟總量的比重從2006年峯值的42%，下滑到2016年33.3%。2019年，製造業佔經濟總量的比重已經降到27.17%。

城市鄰避主義擅長驅趕落後的產業和產能，擅長製造城市房地產泡沫與財富不平等，但不擅長培養先進的產業與技術。因爲技術創新與鄰避主義的邏輯恰恰相反，城市產業的遷移、技術的進步是一個優勝劣汰、人才成長的競爭過程。技術創新源自公平的教育、自由的競爭與寬容的環境。

美國著名城市規劃理論家、“最後一位人文主義者”劉易斯·芒福德在其鴻篇鉅著《城市發展史》這樣寫道：“城市的主要功能是化力爲形，化權能爲文化，化朽物爲活靈靈藝術形象，化生物繁衍爲社會創新……城市乃是人類之愛的器官，因而最優化的城市經濟模式應是關懷人、陶冶人。”【5】

參考文獻

【1】商業性質概論，理查德·坎蒂隆，餘永定、徐壽冠譯，商務印書館；

【2】住房、城市增長和不平等，安德烈斯·羅德里格斯-波塞、邁克爾·斯托珀爾，王瑞民譯，比較2021年第2輯；

【3】孤立國同農業和國民經濟的關係，約翰·馮·杜能，吳衡康譯，商務印書館；

【4】國富論，亞當·斯密，謝宗林、李華夏譯，中央編譯出版社；

【5】城市發展史：起源、演變與前景，劉易斯·芒福德，宋俊嶺、倪文彥譯，中國建築工業出版社。