在办理行政诉讼监督案件时，既要以合法性审查为基础，通过监督诉讼活动进而对行政行为进行监督；又要对有争议化解可能的案件，积极开展行政争议实质性化解。

“经调取上海检察大数据发现，2016年至2019年，涉及分时租赁车辆平台的刑事案件就有22件，呈逐年上升态势。案件包括醉酒驾驶、无证驾驶汽车竞速行驶、交通肇事、故意伤害和寻衅滋事等多种行为类型，反映了新业态中行业监管出现的新问题、新情况。”上海市检察机关优秀社会治理检察建议评审现场，市检察院第七检察部副主任王朋正向评委们介绍由他所在的基层行政检察办案组办理的一起促进分时租赁汽车新型产业管理改进案。

评委们高度肯定了该案的办理效果，认为这份建议有助于优化新兴产业营商环境、强化社会信用建设，将其评为“上海检察机关优秀社会治理检察建议”。

2019年内设机构改革后，上海市检察院在第七检察部组建基层行政检察办案组，除办理裁判监督案件外，专门负责组织开展基层行政检察办案工作。办案组成员由全国优秀公诉人、上海市检察业务专家、上海行政检察专业化办案团队核心成员等4名业务精英组成，人员虽少，但成立一年来，除指导基层办案外，该团队已办理119起案件，通过诉讼监督提出抗诉及监督意见、制发治理类检察建议、实质性化解行政争议12件，被最高人民检察院评为2020年度全国检察机关优秀办案团队。

以三“+”模式激发监督效能

“机构改革前，上海基层行政检察的案件办理量还比较少。如何打开工作格局、找到突破抓手是办案组在成立后一直思考的问题。”上海市检察院第七检察部主任、团队负责人何艳敏告诉记者，部门在成立后的调研中发现，上海市的基层检察院由于民事、行政、公益诉讼案件均由同一部门办理，市院第七检察部成立前，基层院基本未办理过行政检察案件。由于行政检察案件专业性强、开展难度大、效果显示度低，导致检察干警从事行政检察工作动力不足，基层行政检察力量尤其薄弱。

针对调研中发现的问题，办案组以办案为中心，探索出了“1+1”底限配置、“上+下”一体化监督、“内+外”分类培训的三“+”模式。

“针对基层办案力量薄弱、专业化不强的问题，我们明确要求强化底限配置，每个基层检察院最低确定一名检察官、一名检察官助理专门从事行政检察工作，各分院也指定专人从事行政检察工作，变行政检察办案轮案为专办，发挥集约式监督管理效能；针对案件量少的问题，我们专项部署基层检察院开展涉食药品安全、国土资源类行政非诉执行和涉及三大攻坚战行政非诉执行专项监督活动，同时加强上下级院之间监督线索的相互移送，实现全市行政检察监督‘一盘棋’；针对行政检察官普遍非行政法专业出身、在办理案件中存在的‘全科医生’监督‘专科医生’问题，我们通过内部‘微讲堂’、邀请行政部门资深专家开展专题培训、与上海市高级法院等机关建立培训互动机制，向外部‘专科医生’取经等方式分类施策，消解办案人员的本领恐慌。”何艳敏说。

走近办案组办公室，一份“一案三审一评价”审查要素表吸引了记者的注意。王朋告诉记者，行政检察案件中，行政处罚类行政非诉执行、行政复议、政府信息公开等五类案件相对集中，为进一步加强对类型化行政诉讼监督的规范和指导，增强监督的针对性，办案组采用表单的方式制作审查表，指导基层办案部门对照审查。以行政处罚类非诉执行检察监督案件中的行政裁定为例，表单列明了管辖、期限、法律适用、裁定送达等6项审查要点，并就相关法律依据进行了提示。“承办人可以对照表格进行逐项审查，实现更加精准、规范的监督。”

据介绍，通过倡导三“+”模式，2019年，上海市基层检察院全部配备了专门检察官办理行政检察案件。一年来，共办理行政检察案件1430件，制发检察建议281份，实现了办案数和监督数全覆盖，监督能力和监督效果得到明显提升。

规范“行政+检察”监督路径

立足行政检察“一手托两家”的职能定位，何艳敏结合金融监管理论，针对行政检察工作实际，于2019年3月在全国率先提出行政检察“穿透式监督”理念，为进一步推进行政检察工作提供理论支撑。

“一起行政诉讼监督案件，可以分为多个层面：首先是行政司法审判层面，其次是行政执法层面，再次是行政管理层面，也就是行政争议实质性化解层面，最后是国家社会治理层面。‘穿透式监督’就是要克服就案办案思维，做深做细做实行政检察，办理一案治理一片。我们在办理行政诉讼监督案件时，既要以合法性审查为基础，通过监督诉讼活动进而对行政行为进行监督；又要对有争议化解可能的案件，积极开展行政争议实质性化解。”在何艳敏看来，检察机关不能只满足于审查法院的裁定是否成立，还应当“一案多查”，通过法院的裁定审查行政行为和执行行为有无违法，着眼当事人诉求是否合理，力争实现实质正义与形式正义的统一。

秉持这一理念，办案组在指导基层检察院开展相关行政检察工作时细致核查，积极促进案结事了政和。去年，团队承办的一起生态环境领域行政非诉执行监督案入选全国检察机关依法办理涉新冠肺炎疫情典型案例。

2014年，上海市某区生态环境局因当事人金某未能提供建设项目的环保验收材料而依法对其作出罚款的处罚决定。因金某未履行罚款义务，也未申请行政复议或提起行政诉讼，生态环境局便向法院申请强制执行。法院执行时，发现该项目已经关闭、金某去向不明，遂将金某纳入失信被执行人名单。2019年，金某认为法院将其纳入失信被执行人名单不当，向检察机关申请监督，请求将自己从失信被执行人名单库中删除。

检察机关审查认为，法院对金某采取纳入失信被执行人名单等执行措施符合法律规定，故依法作出不支持监督申请的决定。受理该案的区检察院第五检察部主任尚帅帅告诉记者：“受理该案后，我们同步启动了行政争议实质性化解。在开展行政非诉执行监督时，除了对行政行为和执行行为的合法性和合理性进行审查，还关注当事人的合法权益和合理诉求。”审查中，检察机关发现金某在接受行政处罚及时停止涉案项目生产时，做到了配合该区环境整治，带头拆除相关设备，彻底消除了生态环境污染风险，其请求删除失信信息具有一定合理性。在办案组的指导下，当地检察机关积极走访联系生态环境局、法院，探讨论证依法化解争议的可行性，推动将金某从失信名单中删除，最大限度促成行政争议化解。

积极参与市域治理

作为一项汽车租赁业的新型业态，近年来，分时租赁汽车迅速发展，一定程度上方便了公众出行，改善了“叫车难”的状况。

2019年，黄浦区检察院刑事检察部门在办理一起危险驾驶案件中发现，1月刚在广东申领驾照的何某，6月即在上海醉酒后驾驶某品牌分时租赁汽车，造成三连撞交通事故。刑检部门在向企业制发检察建议的同时，将案件背后反映出的分时共享汽车平台可能存在行政监管问题的线索移送行政检察监督工作办公室。

行政检察监督工作办公室是黄浦区委依法治区委员会设在检察院加强行政执法与检察监督的工作平台。该办公室研商认为，行政主管部门虽不存在不作为情况，但目前该行业内仍存在一些普遍性的安全隐患亟待规范，遂将线索转送上海市检察院第七检察部。

“我们按照检察建议相关工作规定受理该案后，进行了详细的调查核实，就调研中发现的问题拟定了初步意见，并专程走访有关行政主管部门听取意见，就建议内容进行沟通协商。”王朋说。

针对发现的注册用车门槛过低、审核把关不严、缺乏对禁止性行为的提示警告、缺乏对实际驾驶人与承租人是否一致的核验、缺乏对承租人的信用评价机制等问题，办案组提出了有针对性的举措，确保检察建议精准可行。检察建议制发后，行政主管部门进行了深入分析研判，多次与检察机关沟通细化改进措施，形成了良性互动。

“这个案子的顺利办理，一方面是体现‘四大检察’协同发展，刑事检察部门及时将与行政管理相关的问题线索转至行政检察部门专业化办理；另一方面是上级行政检察部门与基层行政检察部门的联动，共同调研查清问题及原因，发挥了基层触角、上级指导的优势和作用。”在何艳敏看来，畅通刑事检察和行政检察线索移送、加强行政检察部门上下联动，形成监督合力，是办案组推进上海基层行政检察工作不断突破的“法门”之一。

不久前，全国首届做实行政检察论坛召开，上海有5篇论文分别获一、二等奖，其中3篇论文由基层行政检察官参与撰写。在今年召开的上海市检察机关队伍建设工作会议上，行政检察部门有多个集体和个人获2019-2020年度上海市检察机关先进集体和先进个人表彰。

“检察监督办案绝不是机械办案，而是要体现司法的力度和温度。”该办案组设立后，不断抓好基层行政检察建设，做好行政检察基础理论研究，练好行政检察基本功。上海市各级行政检察部门已实现有案可办、有人办案、能办好案，努力为法治政府、法治社会建设作出新贡献。

来源：检察日报