作者：梁雲風

最近關於土地財政的討論又熱了起來，起因是6月4日財政部官網上公佈的一個通知——《關於將國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉稅務部門徵收有關問題的通知》（財綜〔2021〕19號）。

根據通知，財政部明確提出，要將“由自然資源部門負責徵收的國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入，全部劃轉給稅務部門負責徵收”，而其中“國有土地使用權出讓收入”，即我們所熟知的土地出讓金。

衆所周知，在今天的房價中，土地出讓金的佔比是大頭，不斷高漲的土地出讓金推高房價基本上是一個共識。

此次財政部將由地方自然資源部門徵收的土地出讓金改爲中央垂直管理的稅務部門徵收，是否意味着土地使用權出讓收入將從“地方收入”變爲“國家收入”，延續多年的土地出讓金制度也將走向終結？

而中央將土地出讓金改爲“國家收入”，又能否打破地方政府高度依賴土地財政的現狀，從而改變中國房地產市場的走向呢？

在回答上述問題之前，我們有必要了解一下土地財政是怎麼來的。

一般認爲，土地財政的形成是基於1994年的分稅制改革，改革後部分財權轉歸中央所有，但地方政府的事權和財政支出卻日益擴大，促使地方政府在城市化浪潮中尋求新的財政收入增長手段，催生出以土地爲中心的“土地財政”。

嚴格來說，土地出讓金只是土地財政的一部分，完整的土地財政包括在城市化進程中，政府從土地開發、出讓和經營過程中獲得的稅收、租金和規費，其主體是國有土地出讓金，同時也包括與土地直接相關的多種稅收和行政事業性收費。

具體來看，土地財政包括土地直接收入和土地間接收入兩類。土地直接收入又分爲五項稅收收入（城鎮土地使用稅、土地增值稅、耕地佔用稅、契稅、房產稅）和以土地出讓金爲主體的非稅收入。土地間接非稅收入包括建築業企業稅金總額、房地產開發企業主營業務稅金及附加。

社會學院農村社會治理研究中心王涵霏等人在對過去二十年 （1998—2017年）的土地財政數據統計後顯示，土地財政隨着中國經濟的發展和城市化進程，發生了巨大的變化。

土地五稅方面，除去缺失數據的1998年，我國土地五稅收入在20年間完成了從不足400億元到2017年超過1.6萬億元的突破，成爲土地收入的重要組成部分。

土地出讓金的增長更是展示了中國城市化的速度。1998年，全國土地出讓金的數額僅有500億元，此後全國土地出讓金的平均年增長率達到了33.77%，2001年土地出讓金第一次破千億，達到了1300億元，2007年突破了1萬億元，到2017年超過了5萬億元，二十年土地出讓金增長了100倍，成爲地方政府增加財政收入的重要手段。

此外，土地間接收入也是一筆不可小覷的收入，在2017年達到了約12119億元。合併土地直接和間接收入爲土地總收入可見，全國土地收入在20年間總規模由不足千億元擴張到8萬億元，增長了60多倍。而其中，土地直接收入佔了75%以上，最高的年份（2003年）甚至達到了92.87%。

而土地出讓金又是土地直接收入的絕對主體，它所帶來的收入佔到了土地總收入的一半以上。

所以，在很多人看來，不斷攀高的土地財政是推高房價、增加民生壓力的重要原因，如果政府將土地出讓金獲得的收益拿出一部分用以補貼民生，或者降低土地出讓金標準，將有力地控制中國房價。

攜程董事局主席更是建議政府拿出一部分土地出讓金來鼓勵居民生育，提出“生一個孩子獎勵100萬”“在高房價地區一孩房價九折，二孩七折，三孩五折”等。

但是，國家作爲土地的所有者，基本壟斷了城市土地的所有權、土地開發權和土地一級市場，個人除了溢價買房幾乎無法直接參與土地盛宴，在這種模式下，一方面，地方政府可以通過低價徵地增加國有建設用地的儲備；另一方面，通過嚴格控制建設用地的供應量抬高土地出讓價款，實現“低徵高賣”，中國土地增值收益“漲價歸公”，個人房產財富的增長則必須承擔巨大的風險。

在這種情況下，土地出讓金改由中央稅務代徵對樓市的調控會有多大的作用？

自1998年開啓第一輪住房市場化改革以來，全國整體房價處於上升趨勢，進而引發房地產過熱的擔憂。從2016年開始，面對不斷高企的房價，中央政府與地方政府出臺諸多房地產市場調控政策。

2016年年底的中央經濟工作會議首次提出，“房子是用來住的，不是用來炒的”，此後，與房地產相關的部門陸續出臺了與之相配套的政策。

但無論是以利率、投資爲切入點，分流社會資本，避免社會資本過分集中於房地產行業，還是立足於宏觀經濟背景下“因城而異”的調控，都未能達到有效調控目的。

從近幾年的實際情況來看，調控政策實施後，雖然在短時期內有所收斂，但很快又報復性回升，且有愈調愈高之勢，有些學者用經濟學家詹姆斯·杜森貝里提出的“棘輪效應”來形容我國房價這種“久調不下”、只漲不跌或者大漲小跌的不可逆性情況。

從我國土地財政的增長與房價變化情況來看，自2002年實行“招、拍、掛”制度後，土地財政規模呈現快速擴大趨勢，在土地出讓收入快速增長的時期，城鎮住房價格也呈現上漲趨勢，二者之間呈現大體相同的上升趨勢。

饒國霞和葛揚等學者均認爲，地方政府、房地產商與具有投資需求的房屋購買者均能從土地財政中獲益，因此三方利益羣體具有推高房價的強烈動機，其中地方政府謀求超額土地財政收入是房價上漲的根本癥結所在。

而從源頭上看，分稅制改革是這一現象的肇始，分稅制以土地財政爲中間變量，作爲制度性因素導致房價的持續上漲，那麼，是否將土地出讓金這筆收入從“地方收入”變爲“國家收入”後，就能改變這一現象呢？

從理論上說有這種可能，但從現實來講，分稅的前提是分權，如果中央將土地出讓金這一地方財政收入大頭拿走，那麼在事權上必然要有所劃分，而6月4日財政部的通知，僅明確將四項非稅收入的徵收機關由自然資源部門改爲國稅局，並非將國有土地使用權出讓收入歸中央，這是對2008年中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》中要“改革國稅地稅徵管體制”，推進非稅收入徵管的延續。

而且通知中還提到了“除本通知規定外，四項政府非稅收入的徵收範圍、對象、標準、減免、分成、使用、管理等政策，繼續按照現行規定執行”。

換言之，當前的土地出讓金的性質仍是地方收入由地方政府支配，土地財政的現狀仍將繼續，對於抑制房價上漲，這一措施基本無效。

既然短期內由稅務部門徵收土地出讓金對於抑制房價無效，那接下來的問題是，土地財政下的房地產市場到底該怎麼改革？

土地財政特點明顯，首先它是簡便高效的直接收入，土地出讓收入全部歸地方所有徵收非常簡單，而且土地出讓所帶動的房地產行業、建築工程產業、材料產業和服務業的發展，使得地稅型收入得到較大的提升。

其次是有利於地方政府政績。因此也有學者認爲，除了分稅制下的財政壓力外，地方政府發展土地財政是出於最大化當地GDP的投資動機，而地方官員的晉升在以GDP爲主要考覈指標的機制下，政治激勵與財政激勵在其中緊密地結合起來，出讓土地、利用土地招商引資成爲地方官員的晉升跳板，刺激着官員們擴大土地財政規模。

第三是土地財政所獲收入受監管較小。地方政府往往“低徵高賣”，土地的溢價收入全部歸公。此外，由於土地出讓過程由地方政府實施並自行監管，資格審查和項目審批等環節相較其他收入透明度更低。

而此次的財政部規定將土地出讓金轉由稅務部門徵收，一個重要的作用便是讓土地收入更加透明、規範。以往有些地方政府挪用土地出讓金搞“小金庫”等現象並不鮮見，通過稅務部門徵收，這一現象或可被管控起來。

而且更重要的是，對房地產市場來說，稅務部門掌握了土地市場上的信息，那就意味着全國的土地市場信息都將被中央所知悉，不管是對跨區域的監管還是未來即將出臺的房地產稅，都是一大助力。

當然，土地財政下的房地產市場，要想走出“棘輪效應”，打破土地財政依賴，根本上還得進行制度性的改革。

改變目前分稅制下的中央與地方事權與財權不匹配的現狀。不可否認的是，土地財政依賴的根源是分稅制下地方財政捉襟見肘，承受巨大的財政壓力，因此如何合理分配央地之間的財權與事權，保證地方政府的財政收支平衡是破解地方土地財政依賴的根本。而且土地財政具有不可持續性，必須意識到依賴土地財政緩解財政壓力無異於寅喫卯糧。

此外，如何控制地方政府在土地徵用和土地供應中的雙重壟斷權力，是消除地方政府依靠土地財政的基本前提。在今天城市化的過程中，大量土地被低價徵用，而土地收益絕大部分被政府佔有，反而原來佔有土地的個體很少享有溢價。

因此，推進農村集體土地改革，逐步允許集體所有的土地直接進入土地交易市場，與此同時逐漸放下土地流轉中的權力，減少“分蛋糕”的主體，不僅可以提高房地產市場的運作效率，還可以大大降低房地產的開發成本，進而降低房價。

當然，很多問題都是基於中國國情產生的，國家一旦大，再小的事都是大事，中國的房地產市場與土地財政相伴相生，正是因爲前三十年土地財政，導致大量土地入市，中國房地產市場和城市化才能大開大合；而也是因爲土地財政的存在，才讓今天的房價問題更加突出。

因此，要緩解房價問題，還是得回到問題的原點，不然再多的措施，也無異於隔靴搔癢。