原標題：明年起河南所有縣不再向市上交財力，財政省直管縣再掀高潮？

省直管縣有利有弊，需要根據當地實際情況統籌推出，不能“一刀切”，省直管縣改革也需要行政體制改革配套進行。

23日，河南省政府發佈《關於印發深化省與市縣財政體制改革方案的通知》（下稱《通知》），《通知》明確，將河南省財政直管縣範圍擴大至102個縣（市）。這意味着今後縣財政收入“交夠中央和省之後，剩下都是自己的”，不用再向市（即省轄市）上繳財政收入，而且省級將轉移支付、債券資金直撥到縣，可以避免地市截留財力。

多位財稅專家告訴第一財經，河南此次改革十分徹底，縣財政將與市財政平起平坐，財政管理放權可以調動市縣發展經濟、培植稅源的積極性，有利於做大縣域經濟。

早在2005年，就有地方政府開始探索省直管縣試點，此後中國大概有一半的縣實現了省直管縣財政體制，但這項改革並未完全達到預期效果，出於各種考量，有些地方廢止了試點。

財政直管縣屬於一種管理創新，需要根據各地實際來推進，不宜全國“一刀切”硬推廣。

8000億財政資金分配更多地向縣級傾斜

按照現行財政體制，縣級財政收入除了要上繳中央和省級之外，還需要給地市一份，各地比例並不相同。不少地方縣級財政收入實力較弱，但承擔着較重的公共服務職能，財政收支矛盾大。

1992年，浙江、河北、江蘇、河南等省份陸續推行了以“強縣擴權”爲主要內容的改革試點，把地級市的經濟管理權限直接下放給一些重點縣。2005年，全國農村稅費改革試點工作會議指出：“要改革縣鄉財政的管理方式，具備條件的地方，可以推進‘省管縣’的改革試點。”同年，財政部發文要求各省積極推進省財政直管縣。

所謂省財政直管縣，是指在政府間收支劃分、轉移支付、資金往來、預決算、年終結算等方面，實現省財政與市、縣財政直接聯繫，開展相關業務工作。省財政直管縣可以幫助緩解縣級財政困難，減少財政管理級次，降低行政成本。

財政部數據顯示，截至2011年底，全國27個省份在1080個市縣實行了省直管縣財政管理方式改革，約佔全國縣級總數的54%。這項改革仍在推進，河南在省財政直管縣上邁出一大步。

9月23日，河南省政府發佈《通知》，拉開了當地全面深化省財政直管縣財政管理改革序幕。

《通知》明確，按照放權賦能的原則，財政直管縣的範圍由目前的24個擴大至全部102個縣（市）。各縣（市）的財政體制由省財政直接覈定，財政收入除上劃中央和省級部分外全部留歸當地使用，市級不再參與分享。縣（市）範圍內由地方承擔的共同財政事權支出責任，調整爲省與縣（市）分擔，市級不再分擔。各類轉移支付、債券資金由省財政直接下達到縣（市）等。

上海財經大學教授範子英告訴第一財經，這次河南將省直管縣推至全部102個縣，可見改革非常徹底。這體現在縣收入不再上繳市一級，而只用上繳中央和省兩級。相應地市一級也不承擔相應支出責任，而由省、縣來共擔。河南擁有龐大的轉移支付、債券資金，這些錢不再先分配至市，再由市分配到縣，而是直接由省分配到縣。

“這基本等於抽調了市一級對縣財政管理權限，在財政管理體制上縣級和市級處於同一個級別。”範子英說。

河南官方解讀《通知》時表示，改革後縣與市在財政管理體制上屬於並列關係，最大限度的賦予縣財政管理權限。縣範圍內的財政收入市級不再分享，能夠有效調動縣抓經濟、上項目、聚財源的積極性。各類轉移支付、債券資金由省財政直接分配下撥到縣，能夠有效提升縣財政整體保障水平，增強對“三保”支出的保障能力等。

根據官方數據，2020年中央對河南省轉移支付爲5065億元，河南省2020年發行地方政府債券規模2728億元，2020年河南省本級廣義財政收入（不含社保）約450億元。這意味着這筆超過8000億元鉅額財政資金分配中將更多向縣級傾斜。

不宜全國“一刀切”硬推廣

2009年，財政部曾發文提出，2012年底前力爭全國除民族自治地區外全面推進省直接管理縣財政改革。但從目前來看，這項改革未達到當初設定的目標。而近些年的高級別文件中，也較少直接提及省直管縣改革。

遼寧大學地方財政研究院院長王振宇對第一財經分析，財政省直管縣改革持續了十多年，總體上沒有達到預期效果，並未有效解決基層財政困難問題。這項改革試點，不屬於規範意義上的下管一級“逐級”財政體制範疇，用管理方式創新定義更爲準確。

“作爲一種改革‘試點’不宜全國‘一刀切’硬推廣，應結合國家層面有關財稅體制改革的頂層設計，本着基本公共服務均等化原則，重構激勵約束新機制，分類實策指導規範，避免省以下財政關係頻道調整。”王振宇說。

中國社科院財經戰略研究院研究員楊志勇曾撰文分析，原先，市幫縣是天經地義，但是，隨着財政“省直管縣”，市可能不再幫縣。有一些市，本來在全省範圍內經濟發展水平較高，財力比省級雄厚（“省直管縣”只能保證各縣財力達到全省平均水平），市對縣的支持力度會高於省。一些本來應安排在縣的招商項目，可能被市級政府按照統籌兼顧的原則移到其他地方；一些需要市裏審批的事務，也可能因此滯後。

楊志勇認爲，財政體制改革單兵突進，與行政管理體制的衝突很大。財政事務雖是政府綜合事務，但它畢竟只是一級政府衆多事務的一種。財政“省直管縣”，不可避免地與行政管理體制上的“市管縣”發生衝突。

有地方財政官員曾撰文表示，省直管縣後，省轄市對直管縣支持力度減弱，一些財政獎補、配套資金不願再撥給縣。儘管財政體制實現縣與市平行關係，但人事管理、社會事務管理等仍歸市級管理，行政上是隸屬關係，導致縣工作不協調，事權財權不對稱。

“河南這次省財政直管縣改革力度大，祝願能夠探索出一條新路。”楊志勇告訴第一財經。

爲解決一些實踐中的問題，《通知》明確，鼓勵省轄市繼續對所屬縣給予資金支持，並負責省級委託的一般性工作事務。省財政直接向各縣調度現金，辦理財政結算。

實踐中，一些財力雄厚的市對縣的支持力度更大，因此有些地方重回“市管縣”；另一些地方撤縣設區後，將資源、人口等整合發展大都市圈。調整甚至取消了省財政直管縣，或者撤縣設區從而回歸市級管轄。

比如，2016年，遼寧省取消對綏中縣和昌圖縣實行省管縣財政管理體制。2017年廣西對經濟輻射能力較強的南寧市、柳州市以及納入北部灣城市羣規劃的北海市、欽州市和防城港市不再實行省財政直管縣，而改爲全部實行“市管縣”。江蘇、浙江等地撤縣設區等。

範子英表示，很多地市都將資源投入到城市發展中，而不傾向於投入到縣域。浙江很早就實行財政直管縣體制，因此浙江很多縣級市比如義烏等都很強，縣域經濟很發達，但地級市相對比較弱。因此也有地方開始進行政策反思。

近年來，隨着中央與地方財政事權和支出責任劃分改革穩步推進，各省也推動相應的改革，權責更加清晰。而共同富裕目標下，基本公共服務均等化和區域協調發展被擺在更重要位置，承載主要人口的縣域也將得到更大支持。專家認爲，這些都有利於省財政直管縣改革的推進。