原標題：人戶分離超5億，戶籍改革怎麼追上人口流動？|新京報專欄

▲2010-2021年我國人口分離及流動人口變化。圖/新京報資料圖

自改革開放以來的四十多年，中國完成了從低流動性的“鄉土中國”向高流動性的“遷徙中國”的歷史性轉變，這一形態轉變也在最新公佈的2021年國民經濟運行數據中，得到了進一步的確認。

1月17日，國家統計局發佈2021年中國經濟數據。其中，2021年，全國人戶分離人口（即居住地和戶口登記地不在同一個鄉鎮街道且離開戶口登記地半年以上的人口）50429萬人，比上年增加1153萬人，其中流動人口38467萬人，比上年增加885萬人。

這意味着，當下每不到4箇中國人中就有1個是流動人口，中國的人口高流動性遷徙特徵更加明顯。

鄉城流動仍占主導地位

2021年，我國城鎮化水平已經上升到64.72%，比2020年上升0.83個百分點。

伴隨着城鎮化進程邁入中後期、區域經濟向高質量發展轉型、人口規模及結構發生重大轉向等社會整體發展態勢的變動，當下區域性人口流動形勢在保持整體高度活躍的同時，正從單一流動向全方位、多層次的多元流動格局轉變，呈現出“基本特徵保持穩定、新流動模式逐步成熟和突顯”的變動趨勢。

當前，高流動性遷徙呈現新特徵，流動人口規模增幅顯著，鄉城流動（自鄉村到城市的流動）仍占主導地位，但城城流動（城市到城市的流動）人口顯著劇增。

2010-2020年，我國十年間流動人口共增加1.54億人，其中城城流動增加3506萬人，鄉城流動增加1.19億人，佔比77.27%。

儘管農村人口依然是流動人口的構成主體，鄉城流動仍是流動人口增長的主導驅動力，但是城城流動作爲後發的新型流動形式，其規模迅速擴大值得關注。

根據全國省級流動人口數據顯示，流動人口在東南沿海高度聚集，中西部人口迴流，北方省份吸引力下降。

在東西差距略有縮小的同時，南北人口發展分化態勢明顯。雖然東北、華北地區省際流動人口總量佔比基本保持穩定，但是常住人口增量佔比變動，卻明顯反映了北方省份人口吸引力下降的變動趨勢。例如，東北地區常住人口增量由正轉負，增量佔比從4.8%下降到15.3%，減少20.1%。

　▲2022年春運期間，高鐵站裏準備返鄉的乘客檢票進站。圖/新華社

城市人口發展分化加速

收縮與擴張並存

2020年，深圳、上海、廣州、成都、北京五市流動人口規模都在840萬人以上，合計佔全國流動人口的13.08%。

與2010年相比，深圳、廣州、成都三市流動人口規模的增幅分別達到51.29%、73.1%和102.41%，其中成都取代東莞成爲流動人口規模前五城市。

值得注意的是，從全域地級市常住人口變動情況來看，城市人口發展分化明顯加速。2010-2020年間，一線城市和二線城市總體常住人口年均增速分別爲2.42%和1.57%，顯著高於全國常住人口0.53%的年均增速。

三線城市總體常住人口年均增速放緩0.68個百分點而降至0.19%，從高於全國年均增速轉爲低於全國年均增速。

而四線城市總體常住人口增長在過去十年間由正轉負，從21世紀初十年間的0.81%下降1.53個百分點至-0.72%；五線城市總體常住人口負增長髮展加速，年均負增長率由-0.44%繼續降至-0.57%。

上述數據說明，流動人口向區域中心城市再聚集，城市人口發展分化加速，收縮與擴張並存。

另外，市轄區內人戶分離人口規模劇增，城市內部人口的流動性顯著增強。2010-2020年間，市轄區內人戶分離人口達到1.17億人，增幅達到192.7%，遠高於流動人口的69.7%，城市內部人口的流動性顯著增強。

▲2021年5月17日，北京市第七次全國人口普查結果顯示，“北漂”佔近4成。視頻/新京報動新聞

當下戶籍制度

難以適應高流動性遷徙

毋庸置疑，未來一段時間人口的高流動性遷徙將成爲常態。但是，長期固化下來的戶籍制度難以適應高流動性遷徙。

當前人口登記制度對常住人口信息的反映明顯不完整、不及時，無法在常態化管理中幫助預判城市人口真實的公共服務需求，從而導致公共決策及規劃的偏差。因此，人口登記制度亟需迴歸本位功能，流動信息管理體系效率亟待提高。

在高流動性遷徙的背景下，流動人口社會融合問題更加突出，公共服務配置供給機制亟待更新。

目前戶籍制度改革處於中間階段，一方面，一些大城市和特大城市落戶未放開，落戶意願與落戶門檻之間存在矛盾，流動人口集聚的大城市居住證申領條件相對偏高，不利於解決流動人口公共服務保障問題。

另一方面，在缺乏全國性統籌、系統性規劃及體制性激勵的情況下，如果配套改革及政策支持不足，即使落戶限制放開、居住證申領條件降低，地方公共資源的配置供給仍可能難以適應和滿足戶籍遷移人口和居住證持有人口的需求，尤其是流動人口規模較大的地區。

優化戶籍改革

實現公共服務均等化

當下戶籍制度改革，需要充分認識人口遷流的常態化性質，轉變靜態社會治理思維，循序漸進解決社會轉型進程中歷史遺留問題，積極構建適應流動性社會的現代化治理體系。

同時，全面把握人口遷移流動的規律性特徵，摸清流動人口的總量、構成以及內部的異質性特徵，捕捉人口流動模式的變動趨勢及驅動機制，以及時明確相關問題、挑戰及應對策略，提高公共政策及規劃的科學性、系統性和前瞻性。

下一步，戶籍制度改革的着眼點在於完善流動人口動態監測工作，夯實人口流動相關基礎研究，準確把握人口流動的新特徵及新趨勢。

通過統一流動人口統計口徑，藉助數字化手段優化流動人口信息採集，建立部門信息共享機制等舉措，以全面把握人口流動的新特徵及趨勢。這是推進區域人口有序流動的基礎前提。

在此基礎上，應積極探索以經常居住地登記戶口制度，更新公共服務配置和供給機制，全面推動流動人口的社會融合。

針對流動人口半遷移、半城鎮化的突出問題，要持續加快推進流動人口社會融合進程，重點關注“想落戶而不能落”的人羣，深化戶籍制度及公共服務配給制度改革。具體來說——

其一，探索以經常居住地登記戶口制度，推動戶籍制度迴歸經常性人口登記制度功能，爲構建以居住地爲基礎的公共服務體系奠定基礎；其二，構建以居住地爲基礎的公共服務體系，提高資源配置效率。

在此過程中，要根據人口空間佈局做好流入地和流出地的增減量規劃調整，穩步推進土地等各類要素市場化配置改革；同時加強全國性財政統籌和頂層設計，打破公共服務均等化落地的行政分割和地方保護，貫通地區間公共服務平臺，提高跨地區、跨層級、跨部門業務協同治理能力，爲實現公共服務均等化奠定製度基礎。

新京報特約撰稿人 | 陸傑華（北京大學社會學系教授）